Gliederung:

Wieder einmal - so läßt die politische Diskussion der letzten Zeit vermuten - steht in der Bundesrepublik Deutschland eine Umsatzsteuererhöhung vor der Tür: Die Dementis häufen sich auffällig. Mit den Mehreinnahmen aus der erneuten Anhebung der Umsatzsteuer sollen nicht zuletzt die zu erwartenden Steuerausfälle, aufgrund der Entlastungen im Einkommensteuerbereich, gegenfinanziert werden.

Prof. Dr. Hans-Werner Sinn (CES, Universität München; aus seinem Vortrag zur Verleihung der Ehrendoktorwürde der Fakultät für Wirtschaftswissenschaften durch die Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg am 14. Januar 1999, im Druck S. 23) dazu prägnant: "Ein Prozentpunkt bei der Mehrwertsteuer bringt 15 Milliarden DM. Setzt man den Satz von jetzt 16 auf 19 % herauf, so hat man genug Einnahmen, um eine radikale Einkommensteuerreform zu finanzieren, und liegt doch innerhalb der von der EU vorgegebenen Grenzen."

Ursprünglich war die Rede davon, die aus einer Einkommensteuerreform resultierenden Einnahmeausfälle vor allem durch den radikalen Abbau von Steuervergünstigungen auszugleichen. Vorgeschlagen zur "Verbreiterung" der Bemessungsgrundlage wurden u.a. Abstriche bei steuerfreien Einnahmen, Werbungskosten und Sonderausgaben, sowie des Ehegatten - Splittings. Vermutlich aufgrund erheblicher Widerstände von betroffenen Interessengruppen, rückt eine Umsatzsteuererhöhung wieder in den Bereich des Möglichen.

Anders als im Einkommensteuerbereich ist hier kaum Widerstand zu befürchten:

"Alle bezahlen doch die gleiche Steuer, abhängig von ihrem Konsum!"

Seit einer Rede von Ferdinand Lassalles (1825-1864) vor dem Berliner Kammergericht steht dazu die Behauptung im Raum:

Mit anderen Worten:

Untere Einkommensschichten werden - zugunsten der oberen Einkommensschichten - besonders belastet.

Noch im Jahr 1991 äußerte sich der (damals SPD dominierte) Bundesrat dazu wie folgt:

"Eine solche Steuerpolitik verstößt gegen das Gebot der sozialen Ausgewogenheit, weil die Umsatzsteuer von allen Bürgern, insbesondere auch von den Bürgern mit kleinstem Einkommen aufgebraucht wird, während die Senkung der betrieblichen Vermögensteuer sowie der Gewerbesteuern wenigen, größtenteils finanziell sehr gut ausgestatteten Unternehmen zugute kommt."^[4]

Der akuten finanziellen Notlage des Deutschen Reiches während des Ersten Weltkrieges haben wir die Erschließung neuer, rasch fließender und ergiebiger Steuerquellen zu "verdanken".

Das Warenumsatzstempelgesetz wurde mit Gesetz vom 26. Juni 1916 eingeführt. Es gilt als Vorläufer des heutigen Umsatzsteuergesetzes und sah die Erhebung einer Abgabe i.H.v. 0,1 Prozent von den Entgelten für alle Warenlieferungen vor. Die Steuerpflicht wurde mit Gesetz vom 26. Juli 1918 auf alle - im Rahmen einer selbständigen Tätigkeit - erbrachten Leistungen, mit Ausnahme der freien Berufe, ausgedehnt. Zugleich stieg der allgemeine Steuersatz auf 0,5 Prozent. In diesem Gesetz wird das erste Umsatzsteuergesetz (UStG) gesehen, es handelte sich um eine Allphasen-Bruttoumsatzsteuer (ohne Vorsteuerabzug), d.h. die Besteuerung erfolgte kumulativ auf jeder Produktions- oder Handelsstufe. Mit diesem Gesetz wurde auch eine Luxusbesteuerung - mit wechselnden Steuersätzen, je nach Produktions- bzw. Handelsstufe - eingeführt. Durch das Gesetz vom 24. Dezember 1919 wurden die Umsätze der Freiberufler in die Besteuerung einbezogen und der allgemeine Steuersatz auf 1,5 Prozent erhöht.

Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde durch Kontrollratsgesetz Nr. 15 vom 11. Februar 1946 der allgemeine Steuersatz um einen Prozentpunkt auf 3 v.H. angehoben, mit Gesetz vom 28. Juni 1951 erhöhte er sich auf 4 Prozent.

Der zweifellos tiefste Einschnitt in der Geschichte der Umsatzsteuer stellt die Einführung des Mehrwertsteuersystems (Allphasen-Nettoumsatzsteuer mit Vorsteuerabzug) im Jahre 1967 dar. Es galten seither in der Bundesrepublik

ab:

"Mehrwertsteuersätze im Ausland"

Die Notwendigkeit einer Umsatzsteuererhöhung wurde in der Vergangenheit gern damit begründet, daß die Steuerbelastung der Bürger zu hoch bzw. das Verhältnis von direkten und indirekten Steuern "aus dem Ruder gelaufen" sei. Da man ja grundsätzlich nichts glauben soll, hilft manchmal nicht nur ein Blick ins Gesetz, sondern auch ein Blick in die Statistik^[12]:

Die Steuerquote^[13] im internationalen Vergleich^[14]

So betrachtet ist die Bundesrepublik im europäischen Vergleich eher ein stabiles Niedrigsteuerland^[15]. Lediglich Japan und die USA haben niedrigere Steuerquoten aufzuweisen, mit denen es zu konkurrieren gilt?

Ein ganz anderes Bild ergibt sich, betrachtet man die Abgabenquote^[16], in welche die Sozialabgaben der Arbeitnehmer (bis zu einem bestimmten Einkommen) bzw. der freiwillig Versicherten mit einfließen^[17]:

Unter direkten Steuern werden in der Politik Steuern auf das Einkommen und unter indirekten Steuern^[18] solche auf den Verbrauch verstanden. Die Auswertung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR)^[19] ergibt - hinsichtlich des Verhältnisses direkter und indirekter Steuern - folgendes^[20]:

Das sind auch die Zahlen, die das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) verwendet.^[21]. Merkwürdigerweise veröffentlicht das Bundesministerium der Finanzen (BMF) in seinem Finanzbericht 1999 auf Seite 123 fast exakt entgegengesetzte Zahlen!? Da diese offenbar aufgrund anderer Abgrenzungskriterien im Zusammenhang mit der Steuerschätzung ermittelt wurden, soll hier nur dieser Fakt selbst zur Kenntnis genommen werden.^[22]

Anhand der Zahlen aus der VGR können wir unschwer erkennen, daß in den 80er-Jahren sich das Verhältnis im großen und ganzen die Waage hielt. "Die dritte Stufe der Einkommensteuerreform in den Jahren 1986 bis 1990 hatte zur Folge, dass der Anteil der direkten Steuern deutlich abnahm. Mehrmalige Erhoehungen von Mineral- und Tabaksteuer sowie die Mehrwertsteueranhebung von 1995 fuehrten zu einer weiteren Strukturverschiebung von den direkten (1995: 47 vH) zu den direkten Steuern (1995: 53 vH). Sollte es 1999 zu einer neuen Einkommensteuerreform kommen, wuerde das Gewicht der indirekten Steuern am Gesamtaufkommen abermals zunehmen."^[23]

In der BRD stellen somit die indirekten Steuern - wie auch in den anderen EU-Staaten - den höheren Anteil am Steueraufkommen. Die USA und Japan erheben dagegen mehr direkte Steuern.^[24] In der Schweiz liegt der Anteil der direkten Steuern bei über 65%!^[25]

Das führt perspektivisch auch zu einer Verabschiedung von Besteuerungsprinzip "nach der Leistungsfähigkeit", hin zur Besteuerung "nach dem Konsum".^[26]

4. Auswirkungen einer Umsatzsteuererhöhung auf die einzelnen Haushalte^[27]

Zu dieser Problematik liegen eine Reihe von empirischen Untersuchungen vor^[28]. Die Familienwissenschaftliche Forschungsstelle - Projektgruppe im Statistischen Landesamt Baden-Württemberg - hatte sich bereits 1988 der Aufgabe unterzogen, einzelne Ergebnisse zusammenzutragen und auszuwerten.^[29] Es wird erstaunt registriert, das die empirischen Studien über die Verteilungswirkungen von Verbrauchsteuern in der Bundesrepublik zu oftmals völlig unterschiedlichen Ergebnissen führte.^[30] Als Grund hierfür werden "statische Probleme" angeführt.^[31] Es wird sich dabei um unterschiedliche Bezugsgrößen und Abgrenzungskriterien handeln.

Im Ergebnis kommt die Familienwissenschaftliche Forschungsstelle 1988, aber auch der Familienbericht 1998^[32] - Familien in Baden-Württemberg - des dortigen Sozialministeriums zum Ergebnis, daß Umsatzsteuererhöhungen sich grundsätzlich proportional auswirken, d.h. eine Regressionswirkung eher nicht erkennbar sei. Wobei aber unbedingt erwähnt werden muß, daß die Belastungswirkung und nicht die Verteilungswirkung Gegenstand der Analyse war.^[33]

Diese Bezugsgröße ist auch deshalb zutreffend, weil das Einkommen - zumindest theoretisch - progressiv^[34] versteuert wird. Der progressiven Einkommensteuer würde somit eine regressive Umsatzsteuer gegenüber stehen. Das Ergebnis wäre - so tatsächlich gewollt und wünschenswert^[35] - ein "Patt", eine Gleichbesteuerung.

Zu Vergleichszwecken bietet sich allerdings besser das Verfügbare Einkommen^[36], d.h. ohne die Zwangsabgaben - wie Einkommensteuer oder Sozialabgaben, an.

"Erst wenn das über die Verbrauchsausgaben hinausgehende gesamte verfügbare Einkommen herangezogen wird, ist eine >unsoziale Verteilungswirkung< unverkennbar. Hier führt die einkommensabhängige Sparquote dazu, daß ... die Belastung durch eine Mehrwertsteueranhebung mit wachsenden Einkommen abnimmt."^[37]

So sank die Mehrbelastung, aufgrund der Umsatzsteuererhöhung von 13 % auf 14 %, von 0,54 % bei geringen Haushaltseinkommen (< 1.600 DM pro Monat) kontinuierlich auf 0,41 % bei Beziehern hoher Einkommen (5.000 - 25.000 pro Monat)^[38].

"... denn mit zunehmenden Einkommen geht die Belastung durch die Mehrwertsteuererhöhung signifikant zurück."^[39]

"Die stärkste Belastung erfahren mit 0,51 % Ehepaare mit einem Kind in der Einkommensklasse 2 500 DM bis 3 000 DM, am schwächsten werden kinderlose Ehepaare mit einem Haushaltsnettoeinkommen von 10 000 DM bis 25 000 DM belastet. ... [Es] werden Elternteile mit Kindern - verglichen mit alleinlebenden Personen - deutlich stärker belastet."^[40]

Ebenfalls in 1998 hat das DIW^[41] die Belastungswirkung, unter Einbeziehung der bisher letzten Steuersatzerhöhung von 15 auf 16 v.H., untersucht. Es kommt u.a. zu folgendem Ergebnis:

"Die Belastung in Form einer höheren Mehrwertsteuer trifft nun alle Schichten der Bevölkerung in Relation zu den Konsumausgaben [zum Verbrauch!]. Die Berechnungen zeigen, dass die Mehrbelastung - für sich genommen - die Haushalte in den unteren Einkommensklassen etwas stärker trifft als Haushalte mit hohem Einkommen. Damit wird die regressive Wirkung der Mehrwertsteuer aber nicht nennenswert verschärft."^[42]

Deshalb möchte ich nur der Vollständigkeit halber darauf hinweisen, daß bei nichtbesteuerten Gütern und Dienstleistungen in den Preisen implizit, über die Vorsteuern auf die darin enthaltenen Fremdleistungen, auch eine Belastung mit Umsatzsteuer enthalten ist. Das betrifft vor allem Ausgaben für Gesundheit (z.B. Apperatekosten) und Mieten.^[43]

Diese wurden bei den Studien von Baden-Württemberg - auf dem ersten Blick korrekt - nicht in die Berechnung der Umsatzsteuerbelastung einbezogen^[44]. So bestimmt zwar der § 4 Nr. 12 Buchst. a) UStG, daß Vermietungsleistungen steuerfrei sind, aber gem. § 15 Abs. 2 Nr. 1 ist der Vorsteuerabzug aus damit zusammenhängenden Vorleistungen für den Unternehmer ausgeschlossen, d.h. die Umsatzsteuer ist für ihn ein Kostenfaktor^[45], der selbstverständlich an die Mieter weitergereicht wird. Dem steht die Tatsache gegenüber, daß das Entgelt beim Bauherrn für erhaltene Bauleistungen Umsatzsteuer enthält, die dann im Vergleich auch berücksichtigt wird. Wenn wir jetzt unterstellen, daß Bezieher höherer Einkommen eher zum Eigenheim neigen, ergibt sich - nur aufgrund der unterschiedlichen Berücksichtigung - bereits eine Schieflage.

In der Studie des DIW^[46] wird dieser Aspekt berücksichtigt, allerdings ohne über das Volumen Aussagen zu machen.

Unbeeindruckt von den o.a. empirischen Ergebnissen, werden eine Reihe von Argumenten gegen eine Regressionswirkung angeführt^[47]. So sei z.B. der größte Ausgabe"brocken", die Miete, steuerfrei (s.o.) bzw. ist der ermäßigte Steuersatz (z.Z. 7%) - die "soziale Komponente" der Umsatzsteuer - seit einiger Zeit unverändert. Da diese Warengruppen von den Beziehern geringer Einkommen vergleichsweise mehr nachgefragt werden, sei bereits ein sozialer Ausgleich gegeben.

Im Jahre 1965 lag der Anteil der Wohnungsmieten am Privaten Verbrauch noch bei 11%, 1995 bereits bei 24 %.^[48]. Der Anteil der Position Nahrungsmittel, Getränke und Tabakwaren sank von 40 % auf 22 %^[49]. Aus diesen Veränderungen der Kostenstruktur resultierte notwendigerweise eine Veränderung der Besteuerung der privaten Haushalte, der Belastung der Lebenshaltung (= 100 %) mit Umsatzsteuer^[50]:

Es ist deutlich erkennbar, daß die durchschnittliche Belastung der Haushalte mit dem Regelsteuersatz quasi gleich geblieben ist, während sich das Verhältnis zwischen ermäßigten Steuersatz und steuerfreien Ausgaben fast umgekehrt hat. Was auf dem ersten Blick günstig aussieht, ist es nicht. Wie bereits oben ausgeführt, schließt die Steuerfreiheit beim Unternehmer regelmäßig den Vorsteuerabzug aus^[51] und damit wird die Umsatzsteuer Kostenelement, das wieder erwirtschaftet werden muß. Der ermäßigte Steuersatz auf die Ausgangsumsätze des Unternehmers ermöglicht dagegen den vollen Vorsteuerabzug.

Das zweifellos stichhaltigste Argument aber ist, daß Ersparnis heutiger Konsumverzicht zugunsten eines Mehrkonsums in der Zukunft sei^[52]. Das stimmt selbstverständlich bei denen, die ausschließlich für ein neues Auto, die Ausbildung ihrer Kinder oder für den Lebensunterhalt im Alter sparen und ihre Ersparnisse später vollständig auflösen.

Aber genau die letztere Annahme kann stark bezweifelt werden. Beim Sparen geht es auch - nicht zuletzt für "Besserverdienende" - um Vermögensbildung, aus welchen später wiederum Einkommen "geschöpft" wird (Geld bringt Geld)^[53]. Die Auffassung Ersparnis sei vollständig Zukunftsverbrauch würde darüber hinaus auch verfassungsrechtliche Probleme (Vertrauensschutz) aufwerfen^[54].

"In diesem Zusammenhang darf allerdings nicht unerwähnt bleiben, daß sich bei den sehr hohen Einkommen die zunehmende Sparquote zweifellos so stark auswirkt, daß die Regressionswirkung der Mehrwertsteuer ^[...] bzw. einer Mehrwertsteuererhöhung kaum zu bezweifeln ist, da es bei - im Rahmen der EVS nicht erfaßten - Beziehern dieser Einkommen wohl zeitlebens nie zu einer vollständigen Auflösung der Ersparnisse kommt."^[55]

Ein weiterer Kritikpunkt der Berechnungen zur Umsatzsteuerbelastung ist, daß diese - notgedrungen - von einem konstanten Verbrauch (zu Lasten der Sparquote) ausgehen. Nun würde das Umsatzsteueraufkommen nicht in dem Maße steigen, wie es den Berechnungen nach steigen sollte.^[56]

Tatsächlich stieg das Umsatzsteueraufkommen^[57] von 240,9 Mrd. DM 1997 um 3,9 % auf 250,2 Mrd. DM (+ 9,3 Mrd. DM)^[58]. Allerdings schrieb auch die Bundesbank (mit Hinblick auf das 4. Quartal 1998): "Der Anstieg blieb hier hinter der Rate zurück, die der Steuersatzerhöhung vom April 1998 für sich genommen entsprochen hätte."^[59] Nach meinen Berechnungen in 1998 allerdings lediglich um 0,05 (sic!) Prozentpunkte (0,3 Mrd. DM), für eine Faustformel m.E. nicht schlecht^[60].

Zu Beachten ist hierbei nämlich - neben der Geltungsdauer des neuen Steuersatzes in 1998 (9 Monate) - auch, daß erfahrungsgemäß das rechnerische Mehraufkommen im ersten Jahr nur zu 85 % realisiert wird. Zumal die Bundesbank weiter schreibt: "Retardierende Einflüsse auf die Umsatzsteuer - Bemessungsgrundlage gingen vor allem von dem weiteren Rückgang der steuerbelasteten Investitionen im Wohnungs- und Staatssektor aus."^[61]

Hinzu kommt m.E. ein Mißverständnis: Der Preisindex für die Lebenshaltung stieg 1998 im Jahresdurchschnitt um 0,9 %.^[62] Das Statistische Bundesamt schreibt dazu: "Dies ist die geringste Jahresveränderungsrate seit Beginn der Indexberechnungen für ganz Deutschland im Jahre 1991, obwohl im April 1998 die Umsatzsteuer auf 16 % angehoben wurde."^[63]

Nun ist der Preisindex nicht zuletzt wegen der drastisch gefallenen Rohstoffpreise so gering^[64], aber auch ein Prozentpunkt mehr Umsatzsteuer bedeutet nicht etwa um ein Prozent höhere Preise, sondern auch "rechnerisch" nur ein Anstieg um rd. 0,9 Prozent^[65].

Ein signifikanter Widerspruch, zwischen den tatsächlichen Aufkommen an Umsatzsteuer und den theoretischen Annahmen, ist somit nicht gegeben. Bezahlt wurden die Umsatzsteuererhöhungen vermutlich vorrangig aus dem Ersparten, betrug die Sparquote^[66] 1992 rd. 13,9 %, lag sie 1998 nur noch bei ca. 11,9 %^[67].

Für die Beantwortung der Frage, ob das gesamte Steuersystem sozial ist, müßten alle Änderungen im Steuer- (besser noch Abgaben-)system - auch in ihrer Wechselwirkung - untersucht werden. Partiell hat sich das DIW - in bereits zitierten Schriften - dieser Aufgabe angenommen. So im Wochenbericht 14/98 vom 2. April 1998, indem die letzte Umsatzsteuererhöhung - im Zusammenhang mit der Vermeidung eines weiteren Anstieges der Beiträge zur Rentenversicherung - untersucht wird. Hier kommt der DIW zum Ergebnis (salopp formuliert): Regressionswirkung ja, aber alles nicht so schlimm, es hätte bei Anhebung der Rentenbeiträge schlimmer kommen können. Im DIW-Diskussionspapier Nr. 176 vom Dezember 1998 - Senkung des Solidaritätszuschlages und Erhöhung der Mehrwertsteuer - heißt es in der Zusammenfassung^[68] wörtlich:

[21] s.a. http://wuzz.diw-berlin.de/diwwbd/96-38-1.html

[23] Zitat aus DIW Wochenbericht 38/96, http://wuzz.diw-berlin.de/diwwbd/96-38-1.html

[28] s.a. http://www.stendal.fh-magdeburg.de/project/konjunktur/sonstber.htm

[41] DIW-Wochenbericht 14/98 (http://www.diw-berlin.de/diwwbd/98-14-1.html )

[46] DIW-Wochenbericht 14/98 (http://www.diw-berlin.de/diwwbd/98-14-1.html)

[68] http://www.diw-berlin.de/Diskussionspapiere/summary/s176.htm