Straßenrechtliche Untersagungsverfügung gegenüber werbenden Mitarbeitern der Scientology-Kirche - Überschreitung des Gemeingebrauchs durch gewerbliche Tätigkeit

Leitsatz

1. Mitglieder und Mitarbeiter einer Unterorganisation der Scientology-Kirche, die auf öffentlichen Verkehrsflächen Passanten ansprechen oder Druckerzeugnisse verteilen und dadurch für den Erwerb von Büchern oder Dienstleistungen werben, üben eine gewerbliche Tätigkeit aus, die den Gemeingebrauch überschreitet.

Gründe

   Der im Beschwerdeverfahren wiederholte Einwand, die Verfügungen seien an einen nicht rechtsfähigen und nicht existenten Verein adressiert und daher nichtig, geht fehl, da trotz Fehlens der Bezeichnung ''eV'' aus der Sicht des Antragstellers keine Zweifel bestehen konnten, daß sich die Verfügungen gegen ihn richten.

   Ohne Erfolg bleibt die weitere Rüge des Antragstellers, er sei vor Erlaß der Verfügungen nicht angehört worden. Denn eine etwa unterlassene Anhörung kann in dem noch nicht abgeschlossenen Widerspruchsverfahren nachgeholt und damit geheilt werden (§ 45 Abs 1 Nr 3 LVwVfG), führt also voraussichtlich nicht zur Rechtswidrigkeit der Verfügungen. Das Anhörungsrecht des Antragstellers wird dadurch im vorliegendem Verfahren nach § 80 Abs 5 VwGO, in dem die angegriffenen Verfügungen regelmäßig einer summarischen Überprüfung unterliegen, nicht eingeschränkt, da er von der Möglichkeit, sich zu den tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen der Behördenentscheidungen zu äußern, eingehend Gebrauch gemacht hat.

   Die Verfügungen vom 19.01.1995 und vom 27.07.1995 sind bei summarischer Prüfung auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat dem Antragsteller, seinen Mitgliedern und Mitarbeitern untersagt, auf öffentlichen Verkehrsflächen in Stuttgart ''Passanten anzusprechen und zu einem Informationsgespräch oder Verkaufsgespräch oder zu einem Persönlichkeitstest in ihren Räumen einzuladen'' (Verfügung vom 19.01.1995) sowie ''Handzettel, Broschüren, Prospekte oder sonstige Druckerzeugnisse, mit denen zum Kauf von Büchern, für Tests oder Beratungen gegen Entgelt in den Geschäftsräumen, sowie für die Buchung von Seminaren oder Kursen geworben wird, zu verteilen; andere Druckerzeugnisse (zB die Publikation ''Freiheit'') in Verbindung mit einem Ansprechen oder Einladen von Passanten zu einem Informationsgespräch oder Verkaufsgespräch oder zu einem Persönlichkeitstest zu verteilen; Bücher zum Kauf anzubieten'' (Verfügung vom 27.07.1995). Diese dem Antragsteller auf den öffentlichen Verkehrsflächen in Stuttgart nach § 16 Abs 8 S 1 StrG untersagten Verkaufstätigkeiten und Werbetätigkeiten sind Sondernutzungen im Sinne des § 16 Abs 1 StrG.

   Danach ist Sondernutzung die Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus, die der Erlaubnis bedarf. Nach der Legaldefinition des § 13 Abs 1 StrG ist Gemeingebrauch der Gebrauch der öffentlichen Straßen, der jedermann im Rahmen der Widmung und der Straßenverkehrsvorschriften innerhalb der verkehrsüblichen Grenzen gestattet ist, soweit er den Gemeingebrauch anderer nicht unzumutbar beeinträchtigt. Der Umfang des Gemeingebrauchs bestimmt sich in erster Linie nach dem der Straße durch § 2 Abs 1 StrG generell zuerkannten Widmungszweck. Danach ist der schlichte Gemeingebrauch der Straße durch Nichtanlieger - der sogenannte gesteigerte Gemeingebrauch durch Anlieger kommt hier nicht in Betracht - vorwiegend auf Verkehrszwecke beschränkt. Dazu gehört nicht nur die Nutzung der Straße zum Aufenthalt oder zur Fortbewegung, sondern auch - insbesondere mit Rücksicht auf Art und Funktion einer Fußgängerzone - zur Begegnung und Kommunikation mit anderen Verkehrsteilnehmern (sogenannter kommunikativer Verkehr). Der (landesstraßenrechtliche) straßenrechtliche Verkehrsbegriff umfaßt kommunikative Aktivitäten aber allenfalls als Nebenzweck der Straßennutzung im Sinne einer individüllen Begegnung, nicht aber als vom Verkehrsinteresse isolierten Hauptzweck. Dies gilt auch für Straßen, die dem Fußgängerverkehr gewidmet sind. Denn auch Fußgängerzonen werden - soweit nicht eine andere Zweckbestimmung erfolgt ist - nicht als eine Art ''Kommunikationsmedium'' für politische oder künstlerische Zwecke, sondern primär als Verkehrseinrichtung für den ungehinderten Fußgängerverkehr geschaffen (VGH Bad-Württ, Urt v 26.06.1986 - 1 S 2448/85 -, ESVGH 36, 293 = VBlBW 1987, 137 = DÖV 1987, 160; Urt v 24.04.1992 - 14 S 3212/89 -, BWGZ 1995, 68, jeweils mit zahlreichen Nachweisen aus Rechtsprechung und Literatur). Deshalb fallen wirtschaftliche und gewerbliche Betätigungen, bei denen ein Verkehrsinteresse nicht vorhanden oder allenfalls nebensächlich ist und die nicht auf individuelle Begegnung angelegt sind, sondern sich an die Allgemeinheit richten, nicht mehr unter den Gemeingebrauch (so ebenfalls noch Hamburgisches OVG, Beschl v 27.02.1985 - Bs II 12/85 -, NJW 1986, 209 und Niedersächsisches OVG, Urt v. 13.11.1995 - 12 L 1856/93 -, NVwZ-RR 1996, 247 für das Ansprechen von Passanten). Der in Literatur (zB Grote in: Kodal/Krämer, Straßenrecht, 5. Aufl, RdNrn 100 und 113 und Lorenz, Landesstraßengesetz Baden-Württemberg, 13 RdNr 23) und Rechtsprechung (vgl zB Hamburgisches OVG, Urt v 14.12.1995 - Bf II 1/93 -, NJW 1996, 2051 sowie teilweise Niedersächsisches OVG, Urt v. 13.11.1995 aaO sowie insbesondere die dort beispielhaft zitierten Entscheidungen der Oberlandesgerichte Stuttgart, Frankfurt und Bremen) vertretenen gegenteiligen Auffassung vermag der Senat nicht zu folgen. Denn diese Auffassung, die nicht auf die Motivation des Wegebenutzers, sondern auf sein äußeres Erscheinungsbild abstellt und gewerbliche Tätigkeiten wie das Verkaufen von Zeitungen und Verteilen von Werbematerial als Gemeingebrauch wertet, solange sich der Gewerbetreibende rein äußerlich nicht anders verhält als ein umherstehender oder schlendernder Verkehrsteilnehmer, ist jedenfalls mit dem dargelegten Verkehrsbegriff nach dem baden-württembergischen Landesstraßenrecht nicht zu vereinbaren. Eine ausdrückliche Widmung öffentlicher Verkehrsflächen der Antragsgegnerin für derartige gewerbliche Betätigungen ist ebensowenig feststellbar wie eine Qualifizierung dieser Tätigkeiten unter dem Gesichtspunkt der Verkehrsüblichkeit als ortsüblicher Gemeingebrauch (vgl dazu VGH Baden-Württemberg Urt v 24.04.1992 aaO und BVerwG, Urt v 09.11.1989, BVerwGE 84, 71 = NJW 1990, 2011 = GewArch 1990, 16).

   Unter Berücksichtigung der dargelegten Grundsätze hat das Verwaltungsgericht diese untersagten Tätigkeiten zu Recht nicht als gemeingebräuchliche Benutzung der öffentlichen Verkehrsflächen gewürdigt. Denn das Werben von Fußgängern für den Erwerb von Büchern und Dienstleistungen durch Angebote auf öffentlichen Verkehrsflächen, durch Einladung zu Informationsgesprächen oder Verkaufsgesprächen oder Persönlichkeitstests, die allein der Einleitung von Verkaufsgesprächen dienen, stellt eine auf Gewinnerzielung gerichtete gewerbliche Tätigkeit dar. Die Straßenwerber des Antragstellers nutzen die öffentlichen Verkehrsflächen nicht zum individuellen Meinungsaustausch und Informationsaustausch mit anderen Verkehrsteilnehmern, sondern ähnlich wie einen Geschäftsraum zur Anbahnung und Abwicklung von Geschäften, indem sie bei Passanten systematisch in längeren Gesprächen Interesse für ihre Angebote zu wecken versuchen.

   Ohne Erfolg bleibt der Einwand des Antragstellers, die Antragsgegnerin habe teilweise Handlungsweisen untersagt, die nicht oder jedenfalls so nicht vorgekommen seien, wie das Ansprechen und Werben von Passanten für ein Verkaufsgespräch und entgeltliche Beratungen in ihren ''Geschäftsräumen'' oder für die Buchung von Kursen und Seminaren durch ''Nichtmitglieder''. Denn nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urt v. 02.08.1995 - 1 S 438/94) in dem Verfahren des Vereins ''Scientology Neue Brücke, Mission der Scientology-Kirche eV'', der dieselbe Geschäftsadresse wie der Antragsteller hat und mit diesem eng verflochten ist, entsprechen die dem Antragsteller untersagten Aktivitäten im wesentlichen den Sachangeboten und Dienstleistungsangeboten sämtlicher vergleichbarer Untergliederungen der Scientology-Kirche im ganzen Bundesgebiet. Der Senat geht daher im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes von den in jenem Hauptsacheverfahren gewonnenen Erkenntnissen aus, zumal durch die in den vorliegenden Verwaltungsakten der Antragsgegnerin enthaltenen Zeugenaussagen bestätigt wird, daß Mitarbeiter des Antragstellers bei Passanten für entgeltliche Vorträge und das entgeltliche Erstellen von Persönlichkeitsprofilen in den Wohnungen von Passanten geworben haben. Im übrigen ist es für die Wertung der wirtschaftlichen Betätigung auf der Straße unerheblich, wo die angepriesenen Leistungen letztlich stattfinden, ob in den Geschäftsräumen des Antragstellers oder in den Wohnungen der geworbenen Passanten.

   Der Senat teilt auch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß die Berufung des Antragstellers auf Art 4 GG schon deshalb fehlgeht, weil die festgestellten Tätigkeiten der Mitglieder und Mitarbeiter des Antragstellers nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand die behauptete Absicht der Werbung für religiöses oder weltanschauliches Gedankengut nicht hinreichend deutlich zum Ausdruck bringen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers rechtfertigt der Inhalt der vorgelegten eidesstattlichen Versicherungen seiner Mitglieder keine andere Beurteilung. Danach haben die Mitglieder KF und FW Passanten vor allem gefragt, ob sie Interesse an einem Persönlichkeitstest haben oder das Buch ''Dianetik'' kennen, aber erst dann, wenn sie in einem Gespräch auf Interesse gestoßen waren, ihren Namen gesagt und mitgeteilt, daß sie für ''das Dianetik-Zentrum bzw die Scientology-Kirche tätig'' seien. Das Mitglied S Sch hat sich dazu, wie es Passanten angesprochen hat, gar nicht geäußert. Demgegenüber haben Werber des Antragstellers die Zeugen TF und WK für eine Umfrage gewinnen wollen, nach der Telefonnummer gefragt und erst im Verlauf des Gesprächs auf die gezielte Frage nach der dahinter stehenden Organisation zunächst garnicht bzw zögernd auf die ''Dianetik, eine Wissenschaft'', hingewiesen. Dies stimmt mit der Feststellung überein (vgl VGH Baden- Württemberg, Urt v. 02.08.1995 aaO), daß der Verein Neue Brücke und der Antragsteller in der an Nichtmitglieder gerichteten Werbung das religiöse Element nicht herausstellen und daß die Werbung ''den materialistisch ausgerichteten aber sinnsuchenden Menschen ansprechen'' soll.

   Abgesehen davon bestehen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl v. 16.02.1995 - 1 B 205.93 -, NVwZ 1995, 473) keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, die wirtschaftliche Betätigung einer Religionsgemeinschaft oder Weltanschauungsgemeinschaft jedenfalls bezüglich der Verpflichtung zur - wertneutralen und die religiöse Betätigung nicht oder doch nicht nennenswert beeinträchtigenden - Gewerbeanmeldung nach § 14 GewO in den gewerberechtlichen Ordnungsrahmen einzubinden. Nichts anderes gilt im Lichte der Bedeutung des Art 4 GG für die Verkaufstätigkeit und Werbetätigkeit als den Gemeingebrauch überschreitende Straßennutzung, wenn es sich beim Antragsteller um eine Religionsgemeinschaft oder Weltanschauungsgemeinschaft handeln sollte (vgl dazu BAG, Beschl v. 22.03.1995 - 5 AZB 21/94 -, NJW 1996, 143), weil die Verpflichtung zur Einholung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis für die Straßenwerbung und den Straßenverkauf ebenfalls wertneutral ist und keine nennenswerte Beeinträchtigung mit sich bringt.

   Die hier vorgenommene Auslegung verstößt entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht gegen Art. 5 Abs 1 S 1 GG; denn anders als in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall wegen der Verteilung eines Informationsbriefs über die Aufdeckung von Mißständen in der Psychiatrie (Beschl der 3. Kammer des Ersten Senats vom 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 -, NVwZ 1992, 53) geht es hier um das Verteilen von Druckerzeugnissen mit ausschließlich wirtschaftlicher Werbung, die den Schutz dieses Grundrechts nicht genießen (siehe dazu Hamburgisches OVG, Beschl v 22.10.1992 - Bs II 13/92).

   Der Erfolg des Widerspruchs und einer eventuellen Klage gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 30.10.1995 ist aus folgenden Gründen offen:

   Die Antragsgegnerin hat damit dem Antragsteller, seinen Mitgliedern und Mitarbeitern untersagt, ''auf öffentlichen Verkehrsflächen von ihr oder anderen Scientology-Kirchen in Deutschland oder der Church of Scientology International herausgegebene Druckerzeugnisse, zB ''Freiheit'' zu verteilen oder das Verteilen von Druckerzeugnissen, die von der von Scientologen gegründeten Bürgerinitiative MUT herausgegeben werden, zB ''Fakten aktuell'', zu veranlassen oder zu unterstützen''. Aus der Begründung, insbesondere der Bezugnahme auf die beiden vorangegangenen Verfügungen und der beispielhaften Erwähnung der beiden Publikationen schließt der Senat, daß sich die Untersagung nur auf das Verteilen von solchen Druckschriften beziehen dürfte, die neben Meinungsäußerungen auch Werbung für die überwiegend wirtschaftliche Tätigkeit des Antragstellers enthalten. Bei diesem Verständnis können die untersagten Aktivitäten rein straßenrechtlich zwar als Sondernutzung angesehen werden; dies ist unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten jedoch nicht zweifelsfrei.

   Denn es spricht einiges dafür, daß Meinungsäußerungen, die mit gewerblicher Werbung verbunden sind, den Schutz des Art 5 Abs 1 S 1 GG genießen, und es ist nicht ganz ausgeschlossen, daß bei Auslegung des grundrechtsbeschränkenden § 16 Abs 1 StrG im Lichte des Art 5 Abs 1 S 1 GG dieses Grundrecht ein stärkeres Gewicht erhält. Dies könnte nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl v 18.10.1991 aaO) unter Umständen zur Folge haben, daß die in der Verfügung vom 30.10.1995 untersagten Tätigkeiten jedenfalls in Fußgängerzonen, verkehrsberuhigten Zonen und gegebenenfalls auf innerstädtischen Gehwegen als Gemeingebrauch bewertet werden oder zu dulden sind, sofern die Antragsgegnerin nicht von der Möglichkeit des § 16 Abs 7 StrG Gebrauch macht, in bestimmtem Umfang die erlaubnisfreie Sondernutzung zu regeln. Da die Antragsgegnerin Gelegenheit hat, im Widerspruchsbescheid den Inhalt der Untersagungsverfügung klarzustellen bzw zu präzisieren und ihr Ermessen erneut zu betätigen, ist ein Erfolg des Widerspruchs derzeit nicht wahrscheinlich.

   Wegen weiterer Einzelheiten der Begründung, insbesondere auch zur Ermessensausübung und zur Zwangsgeldandrohung, wird ergänzend auf den angefochtenen Beschluß verwiesen.

   Trotz offener Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung vom 30.10.1995 - und erst recht der voraussichtlich rechtmäßigen Verfügungen vom 19.01.1995 und 27.07.1995 - das private Interesse des Antragstellers, diese Tätigkeiten einstweilen bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache fortzusetzen. Denn durch die teilweise sehr intensiven Werbeaktionen des Antragstellers vor allem im Innenstadtbereich wird die Sicherheit und Leichtigkeit des dort verstärkt anzutreffenden Fußgängerverkehrs beeinträchtigt, ohne daß durch die Ordnungsfunktion von Sondererlaubnissen zeitlich und örtlich ein Ausgleich mit anderen sondernutzungserlaubnispflichtigen Veranstaltungen geschaffen und der beschränkt zur Verfügung stehende Straßenraum angemessen verteilt werden könnte. Außerdem hätte die Fortsetzung der Tätigkeit des Antragstellers die vom Verwaltungsgericht dargestellte negative Vorbildwirkung für andere Gewerbetreibende. Demgegenüber wird die Tätigkeit des Antragstellers nur vorübergehend und nicht nennenswert beeinträchtigt. Dabei berücksichtigt der Senat, daß es im Hinblick auf die höchstrichterliche Rechtsprechung (vgl BAG, Beschl v 22.03.1995 - 5 AZB 21/94 -, NJW 1996, 143; aA zB Hamburg. OVG, Beschl v 24.08.1994 - Bs III 326/93 -, NVwZ 1995, 498) sehr zweifelhaft ist, ob der Antragsteller überhaupt eine Religionsgemeinschaft oder Weltanschauungsgemeinschaft ist.