Urteil
Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Verkündet am
04.09.1990
Geschäftsnummer: IV/2 E 2234/86 L.S. Scheuermann
Urkundenbeamter der Gesetzesstelle

U R T E I L
Im Namen des Volkes

In dem Verwaltungsstreitverfahren

[xxx]

 Kläger
bevollmächtigt

RAe: [xxx]

 
gegen

die Stadt Frankfurt a.M., vertreten durch den Magistrat
- Straßenbaubehörde -, Sandgasse 6, 6000 Frankfurt a.M.,

 Beklagte
bevollmächtigt

 

 
 

 

 Beigeladener
bevollmächtigt

 

 
wegen

Sondernutzungserlaubnis

 

hat die
IV. Kammer des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main
durch
VG-Präsident Dr. Neumeyer
Richter am VG Dr. Preusche
Richter Dr. Hohm
ehrenamtl. Richter Betriebswirt Jürgen Heine
ehrenamtl. Richterin Hausfrau Lilian Wilke 		als Vorsitzender
als Beisitzer,
als Beisitzer,
als Beisitzer,
als Seisitzerin,

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 04.09.1990 für Recht erkannt:

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 09.08.1985 und des Widerspruchsbescheides vom 27.08.1986 verpflichtet, den, Antrag des Klägers vom 08.07.1985, soweit er sich auf die Erteilung einer Sondernutzunaserlaubnis für die Zeil an der Hauptwache bezieht, unter Beachtung der Rechsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens haben der Kläger zu 3/4 und die Beklagte zu 1/4 zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der noch festzusetzenden Kostenschuld abwenden, sofern nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand

Der Kläger ist eine rechtlich selbständige Mission der international verbreiteten Scientology Kirche in der Rechtsform eines eingetragenen Vereins mit Sitz in Frankfurt am Main; er führt den Namen "Scientology Mission Frankfurt e.V.". Nach § 2 Ziffer 1 der Vereinssatzung hat der Kläger die Pflege,und Verbreitung der Scientology Religion und ihrer Lehre zum Zweck. Dabei sieht er es laut seiner Satzung als seine Mission und Aufgabe an, den Menschen Befreiung und Erlösung im geistig-seelischen Sinn zu vermitteln. Seinem Selbstverständnis zufolge versteht sich die Scientology Religion in der Tradition ostasiatischer Religionen, insbesondere des Buddhismus, Taoismus, des Hinduismus, der Veden ( § 3 Ziff. 1 der Vereinssatzung). In dieser Tradition begreift sich die Scientology Lehre als Erlösungsreligion ( § 3 Ziff. 2 der Vereinssatzung). Gemäß § 3 Ziff. 3, der Vereinssatzung will die Scientology Religion dem Menschen Weisheit vermitteln im Sinne von Wahrheit, die Erlösung bringen soll. Ihr Anliegen ist die Erlösung aller Menschen gleich, welcher Rasse oder Herkunft; überdies versucht sie eine Antwort auf die immerwährenden Fragen nach dem "Woher" und "Wohin" des Menschen zu geben ( § 3 Ziffer 4 bzw. 5 der Vereinssatzung) .

Gemß § 4 der Vereinssatzung beinhaltet der Glaube der Scientology Kirche zusammengefaßt u.a. folgende zentrale Aussagen:

Der Satzungszweck wird nach dem Selbstverständnis des Klägers u.a. durch die Verbreitung der religiösen Lehre der Scientology Kirche durch Wort, Schrift, Bild und Beispiel, im Wege der Missionierung durch Werbung und Gewinnung von Mitgliedern sowie durch eine Verbreitung von einschlägigen Schriften über die Scientology Religion verwirklicht (§ 5 Ziff. 1, 2 und 3 der Vereinssatzung). Hinzu treten religiöse Übungen der Scientology Religion, die die geistliche Beratung (sog. Auditing) sowie andere geistliche Übungen zum Zwecke der Seelsorge und der Erreichung der angestrebten religiösen Ziele, Beichten, die Beratung, Anleitung und Übung in ethischem Verhalten, Sonntagsandachten und Gebetstage sowie die Durchführung von Namensgebungs-, Trauungs- und Bestattungsfeiern umfaßt (§ 5 Ziff. 9 der Vereinssatzung).

Nach eigenen Angaben (Stand: lQ-85) wurde die erste deutsche Scientology Kirche am 15. Oktober 1970 in München gegründet.

Inzwischen sei die Scientology Kirche in 23 deutschen Städten vertretenen. Etwa 20.O00 Bundesbürger würden sich heute zu den ethischen und religiösen Grundsätzen der Kirche bekennen und danach leben.

Unter dem 08.07.1985 stellte der Kläger den Antrag, auf den öffentlichen Straßen Fra.nkfurts zu religiösen Zwecken und zur Anleitung zu einem ethischen Lebenswandel Literatur ohne gewerblichen Inhalt (Bücher, Schriften, Druckwerke) zu verschenken oder gegen Selbstkostenpreis abzugeben. Diese missionarische Tätigkeit sollte zu folgenden Zeiten stattfinden:

Montags bis donnerstags 9.00 - 20.00 Uhr, freitags und samstags 14.00 - 22.00 Uhr, sonntags 14.00 - 18.00 Uhr.

Mit Bescheid vom 09.08.1985 lehnte der Magistrat der Beklagten (Ordnungsamt) diesen Antrag ab. Zur Begründung wurde Bezug genommen auf zwei Verfügungen des Oberbürgermeisters der Beklagten (Straßenverkehrsamt) vom 15.11.1982 und 15.07.1983, mit denen jeweils eine vom Kläger beantragte Genehmigung zur Errichtung eines Informationsstandes in Frankfurt am Mein, Hauptwache, abgelehnt wurde.

Die Letztgenannten Bescheide wurden im wesentlichen, damit begründet, daß der Kläger die ihm seit längerer Zeit erteilten Genehmigungen zur Errichtung eines Informationsstandes an der Hauptwache durch den Verkauf von Büchern mißbrächlich ausgenutzt habe. Zudem habe er mit der Werbung für Kurse und Bücher, durch Ansprechen von Straßenpassanten gegen § 1 UWG verstoßen. Im übrigen sei diese, Art der Werbung aufdringlich und anstößig und daher sittenwidrig, was ein Einschreiten nach § 1 HSOG erforderlich mache. Des weiteren sei es mit § 1 HGO, der die Gemeinde auf die Förderung des Wohls ihrer Bürger verpflichte, unvereinbar, einer Organisation öffentlichen Verkehrsraum zur Verfügung zu stellen, deren Gründer und Spitzenmitglieder im Ausland wegen Betrugs und anderer Delikte verurteilt worden seien. Schließlich könne der Kläger sich nicht auf Art. 4 des Grundgesetzes berufen. Weder erfülle er die Anforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht an eine durch Art. 4 geschätzte Religionsgemeinschaft stelle, noch sei die vom Kläger betriebene exzessive Form der Glaubenswerbung durch Art. 4 GG geschützt.

Der vom Kläger gegen den streitgegenständlichen Bescheid vom 09.08.1985 unter dem 05.09.1985 eingelegte Widerspruch wurde durch den Magistrat der Beklagten (Rechtsamt) mit Widerspruchsbescheid vom 27.08.1986 zurückgewiesen. Darin wird u.a. ausgeführt, daß die begehrte Erlaubnis im Hinblick auf die vom Kläger ausgehende aktuelle Gefährdung habe versagt werden müssen. Denn strafrechtliche Ermittlungen gegen und Verurteilungen von Spitzenmitgliedern im Ausland, eine äußerst aggressive "Missionierung" sowie die international undurchsichtige Struktur der Scientology Kirche mit einem System der Zentralisierung ließen den Schluß zu, daß mit Hilfe der Sondernutzunaserlaubnis für eine Vereinigung geworben werden solle, deren Ziele und Aktivitäten mit der geltenden Rechtsordnung, kollidierten oder aber zumindest die Möglichkeit eines Rechtsbruches als wahrscheinlich erscheinen lasse. Überdies könne das Verbot des Betreibens eines Informationsstandes auf § 1 HSOG gestützt werden, da die konkrete Gefahr bestünde, daß durch den Buchverkauf und der damit verbundenen "Missionsarbeit" insbesondere gegen strafrechtliche und wettbewerbsrechtliche Normen verstoßen werde. Eine Berufung auf Art. 4 GG scheide selbst bei extensiver Auslegung der Religionsausübung aus, denn bei der Scientolocy Kirche handele es sich nicht um eine Religionsgemeinschaft, sondern um ein groß angelegtes, zentral gesteuertes und auf Umsatzmaximierung gerichtetes Wirtschaftsunternehmen.

Mit der am 26.09.1986 erhobenen Klage verfolgt der Kläger die Aufhebung der streitgegenständlichen Verfügung in der Fassung des Widerspruchsbescheides und die Verurteilung der Beklagten zur Erteilung der beantragten Sondernutzungserlaubnis bzw. zur Neubescheidung seines Antrages.

Zur Begründung macht er insbesondere geltend, daß die Scientology Kirche eine von Art. 4 GG i.V.m. Art. 137 WRV geschützte Religionsgemeinschaft sei. Dies bestätigten sowohl die vorgelegten rechtswissenschaftlichen Gutachten als auch die zu dieser Rechtsfrage ergangenen neueren gerichtlichen Entscheidungen. Ferner benötige er, was die Beklagte ermessensfehlerhaft verkannt habe, für die mit dem Antrag ebenfalls begehrte "ambulante Abgabe" religiöser Literatur keine Sondernutzungserlaubnis. Darüber hinaus resultiere aus Art. 4 GG ein Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen eines Informationstisches; jedenfalls aber werde hierdurch das Ermessen der Behörde auf "Null" reduziert, so daß eine andere Entscheidung als die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis (ggfls. unter Auflagen) rechtswidrig wäre.

Der. Kläger beantragt

  1. die Verfügung des Ordnungsamtes der Beklagten. vom 09.08.1985 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 27.08.1986 aufzuheben,
  2. die Beklaate zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Sondernutzungserlaubnis zu erteilen, hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

    die Klage abzuweisen,

Ergänzend zur Begründung des Widerspruchsbescheides, die zum Gegenstand der Ausführungen gemacht wird, trägt die Beklagte insbesondere vor, daß dem Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis kein "ambulanter" Teil zu entnehmen sei. Der Kläger sei daher zu Recht beschieden worden. Er könne sich auch nicht auf Art. 4 GG berufen, denn er bezwecke weder die Ausübung eines durch Art. 4 GG geschätzten Rechtes noch lasse sein tatsächliches Auftreten ein Eintreten für religiöses oder weltanschauliches Ideengut erkennen. Des weiteren sei die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessensausübung gehalten gewesen, auf eine mögliche Verfolgung rechtswidriger Zwecke durch den Kläger zu achten. Angesichts der Verurteilungen der Führungsspitze des Klägers im Ausland habe ein dringender Verdacht insofern nahegelegen. Schließlich sei - wie Erfahrungen in Stuttgart gezeigt hätten - durch das aggressiv-werbende Verhalten des Klägers eine weit über das normale Maß einer Sondernutzung hinausgehende Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs anderer Verkehrsteilnehmer zu besorgen gewesen, was die Versagung der Sondernutzungserlaubnis auch aus diesem Grunde gerechtfertigt habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Inhalt der 9 Bände das Verfahren betreffenden Verwaltungsakten Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe

Die als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwG0) statthafte Klage ist auch ansonsten zulässig, soweit der Klägerm mit seinem Antrag auf Sondernutzungserlaubnis vom 08.07.1985 des Aufstellen eines Informationstisches auf der Zeil, an der Hauptwache, zu den in dem Antrag genannten Zeiten begehrt. Zwar ist der Antrag vom 08.07.1985 insofern als zu unbestimmt anzusehen, als mit ihm allgemein das Verschenken oder die Abgabe von Büchern, Schriften und Druckwerken der Scientology Kirche "auf öffentlichen Straßen Frankfurts" begehrt wird. Denn durch dieses extensive, in Bezug auf die Örtlichkeit der beabsichtigten missionarischen Tätigkeit nicht näher präzisierte Antragsbegehren wird der Beklagten von vorneherein eine sachgerechte Ermessensausübung im Rahmen des § 16 Abs. 1 S. 1 Hessisches Sraßengesetz - HStrG - wesentlich erschwert, wenn nicht gar vollkommen unmöglich gemacht. So wird die Beklagte aufgrund des derart weit gefaßten Antragsbegehrens entgegen ihrer gesetzlichen Verpflichtung nicht in den Stand gesetzt, unter Berücksichtigung (auch) der jeweiligen besonderen Örtlichkeiten zu prüfen, ob in concreto eine Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung eines Informationstisches erteilt werden kann oder versagt werden muß. Der Antrag läßt nämlich nicht nur die in § 2 Abs. 1 HStrG angelegte Differenzierung zwischen "öffnetlichen Straßen" (Straßen, Wege und Plätze) außer acht, sondern darüber hinaus den Umstand, daß die Erteilung einer Sondernutzungerlaubnis nicht zuletzt von der Frage abhängt, wo genau die Aufstellung eines Informationstisches vorgesehen ist (innerhalb eines Straßenraumes oder etwa rückversetzt in einer Einfahrt etc.) und wie die jeweilige öffentliche Straße in Frankfurt am und in der näheren Umgebung des geplanten Standortes des Informationstisches beschaffen ist (Breite der Bürgersteige, Umfang des Fußgängerverkehrs, Geschäftspassagen etc.).

Diese Unbestimmtheit des Antrages führt aber nicht zur Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage. Denn zum einen hat der Kläger in der mündlichen Verhandluna auf Befragen des Gerichts erklärt, daß es ihm im vorliegenden Verfahren um die Verpflichtung der Beklagten gehe, das Aufstellen eines Informationstisches auf der Zeil an der Hauptwache zu genehmigen. Damit wird dem Bestimmtheitserfordernis Rechnung getragen, denn nunmehr kann die Beklagte das Antragsbegehren zur Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis mit Blick auf die an der Hauptwache bestehenden örtlichen Verhältnisse einer Ermessensprüfung unterziehen. Zum anderen hat die Beklagte infolge ihres Verwaltungshandelns dem zunächst unbestimmten Antrag die nötige Bestimmtheit verliehen. Denn sowohl die angegriffene Verfügung vom 09.08.1985 als auch der strittige Widerspruchsbescheid vom 27.08.1986 lassen eindeutig erkennen, daß die Beklagte den Antrag des Klägers vom 08.07.1985 dahingehend interpretiert hat, daß mit ihm die Aufstellung eines Informationsstandes auf der Zeil an der Hauptwache begehrt wird. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus der inhaltlichen Bezugnahme auf die ablehnenden Verfügungen des Oberbürgermeisters der Beklagten vom 15.11.1982 und 15.07.1983, die jeweils über die Errichtung eines Informationsstandes an der Hauptwache zu befinden hatten.

Die Klage ist jedoch unzulässig, soweit der Kläger mit seinem Antrag vom 08.07.1985 eine Sondernutzungserlaubnis zum "ambulanten" Verteilen seiner Bücher, Schriften und Druckwerke im Bereich der Hauptwache auf der Zeil begehrt. Insofern fehlt es der Klage am erforderlichem Rechtsschutzinteresse. Nach allgemeiner Auffassung setzt das Rechtsschultzinteresse voraus, daß der Kläger ein schutzwürdiges Interesse an der begehrten gerichtlichen Entscheidung hat und das Gericht nicht für unnütze oder unlautere Zwecke in Anspruch nimmt (vgl. Kopp, VwG0, Kommentar, 8. Aufl., 1989, Vorb. § 40 Rdz. 30). Daran mangelt es jedoch, wenn der Kläger überhaupt noch keinen Antrag auf Erlaß des begehrten Verwaltungsaktes gestellt hat (vgl. Tschira/Schmitt Glaeser, Verwaltungsprozeßrecht, 5. Aufl. 1982, S. 164). Denn ein solcher Antrag wird, wie sich aus § 68 Abs. 2 VwG0 eindeutig ergibt, von einer Verpflichtungsklage wesensmäßig vorausgesetzt.

Der Kläger hat es nach Auffassung der Kammer unterlassen, bei der Beklagten vor Klageerhebung einen Antrag auf Genehmigung zum "ambulanten" Verteilen religiöser Schriften zu stellen. Dem Antrag auf Sondernutzungserlaubnis des Klägers vom 08.07.1985 kann ein solches Begehren jedenfalls nicht zwingend entnommen werden. Denn hierin wird der beabsichtigte Modus des Verschenkens bzw. der Abgabe der Schriften zum Selbstkostenpreis ausdrücklich offen gelassen. Es fehlt jeglicher Hinweis darauf, daß dieser Antrag zumindest auch das bloße Verteilen der Schriften der Scientology Kirche ohne Hilfsmittel, also ohne einen Informationsstand, umfassen sollte. Für diese Interpretation spricht ferner, daß der Kläger in seiner Widerspruchsbegründung allein das Aufstellen eines Informationsstandes zum Gegenstand seiner Ausführungen macht (vgl. dort S. 1 und 12) nicht dagegen das "ambulante" Verteilen religiöser Bücher, Schriften und Druckwerke. Spätestens hier hätte es jedoch nahegelegen, den Antrag vom 08.07.1985: entsprechend klarzustellen, zumal die Beklagte in den angegriffenen Bescheiden - wie bereits erwähnt.- unmißverständlich zum Ausdruck gebracht hat, daß ihrer Auffassung nach einzig die Bescheidung einer Antrages auf "Genehmigung eines Informations- bzw. Verkaufsstandes" zu erfolgen habe. Demgemäß hat die Beklagte in den streitgegenständlichen Bescheiden auch nicht sachlich über den angeblichen Antrag bezüglich des "ambulanten" Verteilens religiöser Bücher, Schriften- und Druckwerke entschieden, was ausnahmsweise zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses hätte führen können (s. Tschira/Schmitt Glaeser, a.a.0.).

Im übrigen bleibt anzumerken, daß der Kläger selbst, wie der Klagebegründung vom 25.09.1986 sowie seiner schriftsätzlichen Stellungnahme vom 22.08.1990 zu entnehmen ist, davon ausgeht, daß er für die "ambulante Abgabe" religiöser Literatur keine Sondernutzungserlaubnis benötigt. Dies der Stadt Frankfurt am Main vor Augen zu führen, sei das alleinige Klageziel. An dieser Auffassung hat der Kläger auch in der mündlichen Verhandlung festgehalten. Dabei hat er auf Befragen des Gerichtes unter Vorlage eines Musters erklärt, daß die religiösen Schriften der Scientology Kirche entweder verschenkt oder zu einem Selbstkostenpreis in Höhe von ca. 20,00 DM abgegeben werden sollen. Als Verteiler würden ausschließlich Mitglieder der Scientology Kirche tätig. Daraus läßt sich schließen, daß die beabsichtigte "ambulante" Verteilung religiöser Bücher, Schriften und Druckwerke des Klägers nicht gewerblich erfolgen soll. Allein dies könnte jedoch die Annahme einer über den gemeinverträglichen Gemeingebrauch (§ 14 HessStrG) hinausgehenden, erlaubnispflichtigen Sondernutzung rechtfertigen (so BVerwGE 35, 326, 329 ff. für das gewerbliche Verteilen von Handzetteln). Zwar dürfte diese aus dem Jahre 1967 stammende Entscheidung wohl nicht zuletzt vor dem Hintergrund der inzwischen weitgehend unbestrittenen Anerkennung des sog. "kommunikativen Verkehrs" öffentlicher Straßen in der obergerichtlichen Judikatur (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.11.1989 - 7 C 81/88, NVwZ 1990, 2011 - "Spontankunst"; VGH Mannheim, Urt. v. 17.08.1988 - 14 S 689/87, NJW 1989, 1299, 1300; zum; "kommunikativen Gemeingebrauch im einzelnen J. Würkner, Die Freiheit der Straßenkunst (Art. 5 III 1 GG) NVwZ 1987, 841, 846 ff.) ihre Grundlage verloren haben. Die damit aufgeworfenen Fragen brauchen hier jedoch nicht entschieden werden, da auch die Beklagte in der mündlichen Verhandlung nicht vorgetragen hat, daß der Kläger seine an dem Informationsstand zur Verbreitung gedachten Bücher, Schriften und Druckwerke dort gewerblich verbreiten wolle.

Der auf das "ambulante" Verteilen religiöser Schriften gerichtete Teil der Klage ist auch deshalb unzulässig, weil der Widerspruch des Klägers vom 05.09.1985, wie aus der Widerspruchsbegründung zu entnehmen ist (s.o.) ausschließlich gegen die Ablehnung des beantragten Informationsstandes eingelegt wurde, so daß wegen fehlenden Widerspruchs das für die vorliegende Verpflichtungsklage vorausgesetzte Widerspruchsverfahren (§ 68 Il VwG0) nicht durchgeführt wurde.

Fehlt es aber nach den obigen Feststellungen sowohl an einem Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das "ambulante" Verteilen als auch an einem darauf Bezug Klage insoweit auch nicht nehmenden Widerspruch, so kann die Klage insoweit auch nicht als Untätigkeitsklage (§ 75 VwG0) zulässig sein, denn diese setzt das Vorliegen eines von beiden Tatbestandselementen voraus.

Die Klage ist, soweit sie zulässig ist, auch bzgl. des Hilfsantrages begründet. Die angriffenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 4 S. 1 VwG0). Die Beklagte ist verpflichtet, den Antrag des Klägers vom 08.07.1985, soweit mit ihm die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung eines Informationstisches auf der Zeil, an der Hauptwache begehrt wird, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Ein Anspruch auf Erteilung der beantragten Sondernutzungserlaubnis besteht hingegen nicht.

Gemäß § 16 Abs. 1 S. 1 des Hessischen Straßengesetzes vom 09.10.1962 (GVBI. I S. 437 - HessStrG) i.V.m. § 3 Abs. 1 der Satzung der Stadt Frankfurt am Main über Sondernutzungen an öffentlichen Straßen und über Sondernutzungsgebühren vom 08.10.1979 (Mitteilungen der Stadtverwaltung Nr. 44 vom 30.10.1979) in der Fassung vom 16.03.1987 (Mitteilungen 1987, S. 295) bedarf der Gebrauch der öffentlichen Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis des Magistrats der Stadt Frankfurt am Main als Straßenbaubehörde. Dabei steht die Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis im Ermessen der Behörde. Sie hat in diesem Rahmen zu prüfen, ob das private Interesse des Klägers an der besonderen Nutzung dem öffentlichen Interesse an der ungestörten Abwicklung des Straßenverkehrs überlegen ist (Hess. VGH, Urt. v. 10..03.1981 - II OE 123/79, NVwZ 1983, 48). Da weder § 16 HessStrG noch eine andere Vorschrift des Hessischen Straßengesetzes die Voraussetzungen für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis festlegt noch die Ermessensbetätigung durch Richtlinien normativ bestimmt wird, ist der zuständigen Straßenbaubehörde prinzipiell ein weiterer Ermessensspielraum eingeräumt. Dieser unterliegt allerdings insoweit einer legislativen Begrenzung, als die Behörde beim Gebrauchmachen ihres Ermessens dem Zweck des die Entscheidung tragenden Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der jeweiligen Rechtsmaterie Rechnung tragen muß (Hess. VGH, Beschl. v. 03.04.1987 - 2 TG 911/87, NVwZ 1987, 902, 903). Das erfordert aber, wie der 2. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs unter ausdrücklicher Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung betont hat, das Ermessen ausschließlich anhand straßenrechtlicher Gesichtspunkte auszuüben (Hess. VGH, Beschl. v. 03.04.1987, a.a.0.). Allgemein-ordnungsbehördliche Belange sind dagegen in die straßenrechtliche Ermessensentscheidung nach § 16 Abs. 1 S. 1 HessStrG nicht einzustellen (so bereits das VG Frankfurt am Main in seinem Beschluß vom 25.3.1983 - IV/2 G 911/83; zur Begründung im einzelnen die vorgenannte Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes). Bei ihrer Prüfung hat die zuständige Straßenbaubehörde sowohl wegerechtliche Belange im engeren Sinne als auch solche Aspekte zu berücksichtigen, die mit dem Widmungszweck der Straße noch in einem Sachzusammenhang stehen. Ersteres umfaßt die Frage nach dem Schutz der Straßensubstanz ebenso wie die nach einer nicht unzumutbaren Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs entsprechend seinem Widmungszweck. Letzteres betrifft etwa bauplanerische und baupflegerische Belange, die ebenfalls geeignet sein können, die Erteilung einer Sondernnutzungserlaubnis abzulehnen (Hess. VGH, Beschl. v. 03.04.1987, a.a.O.)

Mißt man die angegriffenen Bescheide der Beklagten an diesen Grundsätzen, so ergibt sich folgendes: Zwar ist die Beklagte zu Recht davon ausgegangen, daß das vom Kläger beabsichtigte Aufstellen eines Informationstisches auf der Zeil, an der Hauptwache, zur Verteilung religiöser Bücher, Schriften und Druckwerke der Scientology Kirche eine erlaubnispflichtige Sondernutzung darstellt. Denn nach h.M. geht die Errichtung eines solchen Informationsstandes regelmäßig über den Gemeingebrauch nach § 14 HessStrG, der qua gesetzlicher Definition im widmungsgemäßen Gebrauch der öffentlichen Straßen im Rahmen der verkehrsrechtlichen Vorschriften besteht, hinaus, weil sie den Straßenverkehr stärker als im allgemeinen etwa durch das Verteilen von Flugblättern ohne Hilfsmittel erschwert und infolgedessen andere in der Ausübung ihres Gemeingebrauchs hindert (Hess. VGH, Urt. v. 20.09.1977 OE 77/75, S. 10; OLG Karlsruhe, Beschl. v. 15.04.1976 3 Ss (B) 231/75, NJW 1976, 1360, 1361; H. Bismark, Straßenkunst in Fußgängerzonen, NVwZ 1985, 246 Fußn. 17 dort, n.z.w.N. auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung). Dies gilt auch unter Einbeziehung der kommunikativen Funktion öffentlicher Straßen (dazu oben). Denn auch der "kommunikative Gemeingebrauch" kann sich de lege lata nur innerhalb des von § 14 HessStrG abgesteckten Rahmens vollziehen. Dieser wird aber aus den oben genannten Gründen durch das Aufstellen eines Informationsstandes in der Regel überschritten. Für die gegenteilige Annahme sind in bezug auf das hier zu beurteilende Begehren des Klägers keine gerichtlich nachprüfbaren, tatsächlichen Anhaltspunkte ersichtlich. Sie werden auch von der Beklagten nicht geltend gemacht.

Die Beklagte hat aber zu Unrecht die begehrte Sondernutzungserlaubnis aus allgemein-ordnungsbehördlichen Erwägungen versagt. So findet die Begründung, daß der beabsichtigte Verkauf von Büchern, Schriften und Druckwerken des Klägers sowohl einen zu unterbindenden Verstoß gegen § 1 UWG darstelle als auch mit § 1 HGO unvereinbar sei, keine Legitimation in der einzig unter straßenrechtlichen Aspekten auszuübenden Ermessensbetätigung nach § 16 Abs. 1 S. 1 HessStrG. Gleiches gilt, was nach dem bisher Gesagten keiner weiteren Begründung bedarf, für die polizeirechtlichen Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden.

Der Kläger hat jedoch keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Sondernutzungserlaubnis. Entgegen seinem Vorbringen resultiert ein solcher Anspruch weder unmittelbar aus Art. 4 GG noch mittelbar aus einer aus Art. 4 GG sich ergebenden Ermessensreduzierung auf Null, mit der zwingenden Folge, daß die Beklagte nurmehr noch die Entscheidung zur Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis hat.

Zu Recht geht der Kläger allerdings davon aus, daß ihm grundsätzlich der Schutz der grundgesetzlich gewährleisteten Religionsfreiheit zusteht. Denn bei der Scientology Kirche handelt es sich nach Auffassung der erkennenden Kammer um eine von Art. 4 Abs. 1, 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 2, Abs. 7 WRV geschätzte Religions- bzw. Weltanschauungsgemeinschaft. Diese Einschätzung basiert einerseits auf der im Grundgesetz zum Ausdruck kommenden umfassenden Gewährleistung der Religionsfreiheit und andererseits auf der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und im überwiegenden Schrifttum vertretenen extensiven Interpretation des Schutzbereiches des Grundrechtes auf Religionsfreiheit.

Die Bestimmung des Schutzbereichs hat bei den einschlägigen grundgesetzlichen Vorschriften anzusetzen. Danach wird zunächst die in Art. 4 Abs. 1 GG als unverletzlich geschätzte Glaubensfreiheit und Bekenntnisfreiheit gewährleistet, die durch die Freiheit des weltanschaulichen Bekenntnisses erweitert wird. Hinzu tritt die in Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 2 WRV gewährleistete religiöse Vereinigungsfreiheit ("Freiheit der Vereinigung zu Religionsgesellschaften") die über Art. 137 Abs. 7 WRV auf Weltanschauungsgemeinschaften erstreckt wird. Komplettiert wird der verfassungsgesetzliche Schutz der Religionsfreiheit durch das in Art. 4 Abs. 2 GG gewährleistete Grundrecht auf ungestörte Religionsausübung (vgl. K. Hesse, Grundzüge des Verfassunasrechts der Bundesrepublik Deutschland, 16. Aufl., 1988, Rdnr. 380) . Da dieses jedoch materiell-rechtlich bereits von der Bekenntnisfreiheit erfaßt wird, hat Art. 4 Abs. 2 GG vor allem den Sinn einer Klarstellung dahin, daß Träger des Grundrechtes auch eine Religions- und Weltanschauungsgemeinschaft sein kann. (s. F.v. Campenhausen, Religionsfreiheit, in: Isensee/Kirchof (Hrsg.), HdbStR der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, § 136. Rdnz. 37, 41 - 75). Die Religionsfreiheit kommt mithin sowohl dem einzelnen Individuum als auch einen religiösen bzw. weltanschaulichen Kollektiv zugute.

Der aus diesem normativen Geflecht sich ergebende Schutzbereich des Grundrechtes auf Religionsfreiheit erfaßt neben der inneren Freiheit, zu glauben oder nicht zu glauben (farum internum), auch die nach außen sich offenbarende Freiheit des kultischen Handelns, des Werbens, der Propaganda (forum externum, BVerfGE 24, 236, 245). Gewährt wird dem nach auch die äußere Freiheit, den Glauben in der Öffentlichkeit zu bekennen und zu verbreiten (BVerfGE 69, 1, 33 f.). Das Grundrecht auf Religionsfreiheit eröffnet somit Raum für eine aktive, auf vielfältige Weise sich nach außen manifestierende Glaubensüberzeugung (BVerfGE 52, 223, 240). Da die Verbürgung der Religionsfreiheit eine spezielle Ausprägung der in Art. 1 Abs. 1 GG als unantastbar garantierten Würde des Menschen darstellt, sie ferner ohne geschriebenen Schrankenvorbehalt ("vorbehaltlos") in den Grundrechtskatalag des Grundgesetzes übernommen wurde, sie außerdem im Zusammenhang mit anderen das Verhältnis Staat und Kirche regelnden Vorschriften steht, sie darüber hinaus nicht zu den verwirkbaren Grundrechten i.S.d. Art. 18 GG gehört und schließlich durch weitere verfassungsrechtliche Sonderregelungen geschätzt ist (Art. 7 Abs. 2, 33 Abs. 3 GG etc.), ist die Interpretation der Freiheit zur Religionsausübung extensiv vorzunehmen (vgl. BVerfGE 24, 236, 246). Kultische Handlungen und die Ausübung und Beachtung religiöser Gebräuche wie Gottesdienst, Sammlung kirchlicher Kollekten, Gebete, Empfang der Sakramente, Prozession, Glockengeläut sind ebenso dazu zu rechnen wie religiöse Erziehung, freireligiöse und atheistische Feiern sowie andere Äußerungsformen des religiösen und weltanschaulichen Lebens (BVerfGE 24 236 246) .

Was im Einzelfall als Ausübung von Religion und Weltanschauung einzustufen und damit als grundrechtlich geschützt zu behandeln ist, ist prinzipiell anhand neutraler, allgemeingültiger, nicht konfessionell- oder weltanschaulich gebundener Gesichtspunkte zu interpretieren (BVerfGE 24, 236 947). Dies ist die Folge des den Staat bindenden verfassungsrechtlichert Gebotes weltanschaulich-religiöser Neutralität (BVerfGE 18, 385, 386.) . Das darf jedoch nicht dahingehend mißverstanden werden, daß bei der in concreto vorzunehmenden Würdung das jeweilige Selbstverständnis der Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften außer Betracht zu bleiben hat, im Gegenteil. Andernfalls würde der Staat die den Kirchen, den Religions- bzw. Weltanschauungsgemeinschaften im Grundgesetz gewährte Eigenständigkeit und Selbständigkeit verletzen. Dies entspräche aber nicht einer von den Prinzipien der weltanschaulich-religiösen Neutralität, der religiösen und weltanschaulichen Toleranz und Parität durchdrungenen Rechtsordnung einer pluralistischen Gesellschaft (BVerfGE 24, 236, 248).

Wird damit dem Staat von Verfassungs wegen grundsätzlich der bestimmende Zugriff auf die weltanschauliche oder religiöse Sphäre des Menschen in seiner Individualität und Kollektivität verwehrt (s. BVerfGE 42, 312, 332), so verbietet dies keineswegs staatliche Maßnahmen zur Verhinderung des Mißbrauchs der Religionsausüaung (BVerfGE 12, 1, 4). Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, daß auch die Freiheitsverbürgungen des Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2 GG vom Menschenbild des Grundgesetzes aussehen, das den Menschen als ein eigenverantwortliches, innerhalb der sozialen Gemeinschaft sich frei entfaltendes Individuum versteht. Diese "Gemeinschaftsbindung des Individuums" läßt Grenzziehungen der Religionsfreiheit zu, wofür wegen der "vorbehaltlosen" Gewährleistung der Religionsfreiheit einzig aus der Verfassung sich selbst ergebende Grenzen in Betracht kommen (BVerfGE 32, 98, 108). Dabei ist inbesondere an die mit der Ausübung der Religionsfreiheit durch einen Grundrechtsträger kollidierenden Grundrechte Dritter zu denken (BVerfGE 52, 223, 947). Hingegen scheiden die in Art. 9 Abs. 1 GG positivierte Schrankentrias ("Rechte anderer", "verfassungsmäßige Ordnung" und "Sittengesetz") sowie die in Art. 5 Abs. 2 GG normierten Schranken zur Begrenzung der Religionsfreiheit aus, da Art. 4 GG gegenüber den vorgenannten Bestimmungen als lex specialis anzusehen ist (vgl. BVerfGE 32, 98, 107; 52, 223, 246).

Wenn auch das Grundgesetz selbst keine Bestimmung des kollektiven Trägers der Freiheit des religiösen und weitanschaulichen Bekenntnisses (Art. 4 Abs. 1 GG) und der Religionsausübung (Art. 4 Abs. 2 GG), also der Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften vornimmt, so lassen sich doch dem vorgenannten Schutzbereich einige Kriterien hierfür entnehmen. Dabei ist es nicht notwendig, zwischen Religionsgemeinschaft (vgl. Art. 7 Abs. 3 S. 2 GG) und Religionsgesellschaft (Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV) inhaltlich zu differenzieren, denn hierbei handelt es sich lediglich um terminologische, nicht aber materiell-rechtliche normative Unterscheidungen. Auch bedarf es angesichts der aus Art. 4 Abs. 1 GG und 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 7 WRV sich ergebenden rechtlichen Gleichstellung von Religion und Weltanschauung regelmäßig keiner Abgrenzung beider (vgl. F. v. Campenhausen, a.a.0., § 136 Rdnz. 43). Unter Berücksichtigung der dem Staat bei der Bestimmung des Schutzbereiches der Religionsfreiheit sowie der Bewertung einer bestehenden Vereinigung als Religions- bzw. Weltanschauungsgemeinschaft auferlegten Neutralität und Toleranz einerseits und der Einbeziehung des Selbstverständnisses der jeweiligen Organisation andererseits lassen sich, folgende drei Wesensmerkmale des Begriffes der Religions- bzw. Weltanschauungsgemeinschaften benennen: Es muß sich erstens um einen freiwilligen Zusammenschluß von mindestens zwei natürlichen Personen mit einem Minimum an organisatorischer Struktur handeln, wobei es weder auf die Rechtsform (Organisation bürgerlichen oder öffentlichen Rechts) noch auf ihre zahlenmäßige Stärke oder soziale Relevanz ankommt (zu letzterem s. BVerfGE 32, 98, 106) Der Zusammenschluß muß des weiteren über einen Mindestkonsens verrugen, der den Sinn der menschlichen Existenz (Herkunft, Aufgabe, Ziel, Transzendenz) ebenso umfaßt wie grundlegende Prinzipien der individuellen Lebensgestaltung. Dabei ist nicht erforderlich, daß dieser Konsens sich aus einem, dogmatisch fixierten, systematisch stimmigen Glaubens- bzw. Weltanschauungsbekenntnis entnehmen läßt. Drittens ist eine Religions- bzw. Weltanschauungsgemeinschaft dadurch charakterisiert, daß sie eine umfassende Bezeugung des gemeinsamen Konsenses durch ihre Mitglieder nach außen anstrebt und auch praktiziert (ebenso oder ähnlich Franz, Zu Rechtsfragen im Zusammenhang mit sogenannten Jugendreligionen, NVwZ, 1985, 81, 82; Obermayer, in: Bonner Kommentar (Zweitbearb.), Art. 140 Rz. 39 ff.; v. Campenhausen, a.a.0., § 136 Rdz. 42; v. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Gründgesetz , Band 1, 3. Aufl., 1985, Art. 4 Abs. 1, 2 Rdz. 31; Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Kommentar, Art. 140 Rdz. 20; I. v. Münch, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 3. Aufl., 1985, Art. 4 Rz. 58 f.).

Gemessen an diesen aus der Verfassung sich ergebenden Maßstäben ist der Kläger nach Auffassung der Kammer als eine Religions- bzw. Weltanschauungsgemeinschaft i.S.d. Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 2, Abs. 7 WRV anzusehen, der da in Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2 GG gewährleistete Grundrecht auf Religionsfreiheit grundsätzliche für sich in Anspruch nehmen kann. So handelt es, sich bei dem Kläger zunächst um einen freiwilligen Zusammenschluß von offensichtlich mehr als zwei natürlichen Personen in der Form eines privatrechlichen Vereins mit Sitz in Frankfurt am Main. Tatsachen, die vor allem den Schluß auf eine unfreiwillige Vereinigung zuließen, sind nicht erkennbar und werden auch von der Beklagten nicht vorgetragen.

Seinem Selbstverständnis zufolge, wie es sich aus der Vereinssatzung einerseits und der vom Kläger vorgelegten Schrift "Scientology Kirche in Deutschland. Informationen und Selbstverständnis" aus dem Jahre 1985 ergibt, verfügt

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil ist die Berufung an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof möglich.

Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Die Berufungsschrift muß das angefochtene Urteil bezeichnen und einen bestimmten Antrag enthalten

Einzulegen ist die Berufung bei dem

Verwaltungsgericht Frankfurt am Main
Adalbertstraße 44 - 48
6000 Frankfurt 90

 

Dr. Neumeyer Dr. Preusche Dr. Hohm

 

Beschluß

Der Streitwert wird auf 8.000,00 DM festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 13 Abs. Abs. 1 S. GKG a.F.. Dabei wurde mangels näherer Anhaltspunkte des Sach- und Streitstandes das Interesse des Klägers an der Genehmigung zum "ambulanten" Verteilen religiöser Schriften und der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis jeweils mit dem Regelstreitwert von 4.000,00 DM (§ 13 Abs. 1 S. 2 GKG a.F.) bemessen.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Streitwertfestsetzung steht den Beteiligten die Beschwerde zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 100,- DM übersteigt.

Die Beschwerde ist bei dem

Verwaltungsgericht Frankfurt am Main
Adalbertstraße 44 - 48
6000 Franktfurt 90
schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundenbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Sie ist nur innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, zulässig.

Soweit der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt wird, kann die Beschwerde noch innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Streitwertfestsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
 

Dr. Neumeyer Dr. Preusche Dr. Hohm