Freie Universität Berlin

Seit Kissingers Bonmot von der nicht vorhandenen europäischen Telefonnummer^{^[1]}^[1] ist die EU auf 450 Millionen Bürger angewachsen.^{^[2]}^[2] Sie ist auf dem Weg, die größte Wirtschaftsmacht der Welt zu werden. Ihre Akzeptanz in Internationalen Systemen wächst. Dennoch ist die EU noch immer auf der Suche nach einer gemeinsamen Stimme, die ihr eine ihrer wirtschaftlichen und demographischen Größe entsprechende politische Macht verleihen könnte. Der Präsident des Europäischen Konvents, Valérie Giscard d’Estaing, hatte dazu erklärt,^{^[3]}^[3] die EU-Außenpolitik müsse in Zukunft von einer Person „auf der gleichen Augenhöhe wie US-Außenminister Powell“ vertreten werden (Bolesch 2002). Giscard hatte damit gleich mehrere Ansprüche geltend gemacht:

- 1. sollte die EU-Außenpolitik künftig von einer Person vertreten werden, und

- 2. sollte diese Person auf der diplomatischen Ebene den gleichen Rang bekleiden und mit derselben Macht ausgestattet sein, wie der Außenminister der Großmacht USA.

Hat Giscard mit dem von ihm vorgelegten Entwurfs eines Vertrags über eine Verfassung für Europa (CONV 850/03, im Folgenden: Verfassungsentwurf, abgekürzt: EVE) und mit der Einrichtung eines Außenministers der Union in Artikel 27 seine Ziele erreicht?^{^[4]}^[4] Immerhin wird diese Einrichtung in ersten Analysen als „die wichtigste Einzelreform, auf die sich der Konvent geeinigt hat“ bezeichnet (Thym 2003, 16, vgl. auch Risse 2003, 12f).^{^[5]}^[5] Die Wirkung auf die Außenpolitik der EU kann naturgemäß erst überprüft werden, wenn der Entwurf angenommen wurde und der Außenminister sein Amt angetreten hat. In dieser Arbeit sollen die Erwartungen untersucht werden, die mit dem neuen Amt verknüpft werden. Das Aufzeigen dieser Erwartungen soll verdeutlichen, welche Denkmuster die Genese des Amtes befördert haben. Daraus soll sich ein besseres Verständnis ableiten lassen für das Warum dieses Amtes.

Gegliedert ist die Arbeit wie folgt: Nach einer Einführung in die Geschichte der Personalisierung des außenpolitischen Handelns der EU und den juristischen Kontext, in dem sich die Akteure bewegen (Teil A), folgt ein deskriptiv-dokumentarischer Teil B. Darin stehen Fragen im Mittelpunkt, wie: Welche Dynamik führte zur Entstehung des Amtes und welche Möglichkeiten gibt der Verfassungsentwurf vor? Dem zugrunde liegt eine systematische Auswertung der Dokumente des Europäischen Verfassungskonventes.^{^[6]}^[6] Ausgewertet wurden außerdem die Dokumente der während des Konventes amtierenden Ratspräsidentschaften der EU,^{^[7]}^[7] sowie Beiträge in Zeitschriften, Aufsatzsammlungen, Monographien und im Internet.^{^[8]}^[8] Ein Analyseteil C soll anschließend die Erwartungen an das Amt anhand von zwei Hypothesen darstellen, die aufgrund der großen Häufigkeit ihrer Nennung ausgewählt wurden. Dies sind der Ruf nach einer gemeinsamen Stimme oder One Voice for Europe und der Wunsch, eine bessere Sichtbarkeit des außenpolitischen Handelns der EU zu erzielen, A better Visibility. Beide Ansprüche können –unterschiedlich abgestuft- beispielhaft stehen für jeweils die Binnenwirkung und die Außenwirkung, die damit erreicht werden sollen.

Für die Analyse wird dabei ein holistischer, reflexiver und akteursorientierter Ansatz „from a more sociological perspective“ (Manners 2003, 2) verwendet.^{^[9]}^[9] Begründet wird das mit den Chancen und Grenzen der interdisziplinären Struktur des Studiums der Journalistenweiterbildung: Die Chancen liegen im Erkennen von Sachzusammenhängen zwischen unterschiedlichen Disziplinen und der Möglichkeit, diese logisch miteinander zu verknüpfen. Die Grenzen liegen in der limitierten Tiefe des Einstiegs in ein Thema. Hinter jeder Frage taucht zwangsläufig ein komplettes Forschungsgebiet auf, je nachdem, woran man den Außenminister messen möchte: Für eine Bewertung der ihn betreffenden Paragraphen ist ein Mindestverständnis von Verfassungs- und Staatsrecht vonnöten. Für eine Einordnung in die Dynamik der Integration ist die Kenntnis der europäischen Geschichte unerlässlich. Für die Bewertung seines möglichen Internationalen Einflusses sind die Theorien von Internationalen Beziehungen, Diplomatie und Völkerrecht entscheidend. Schließlich helfen die in Soziologie und Kommunikationswissenschaft entwickelten Akteursmodelle, Handlungsziele aufzudecken, Entwicklungen verständlich zu machen und Handlungsfähigkeiten^{^[10]}^[10] aufzuzeigen. Wer einen ganzheitlichen Ansatz wählt, gewinnt Aussagen, die über den Tellerrand der einzelnen Disziplinen hinausschauen. Voraussetzung dafür ist eine umfangreiche Literaturrecherche, wie sie im Literatur- und Quellenverzeichnis dokumentiert ist.

Dabei wurde keine Veränderung im bereits von Eberwein/Kaiser 1998 beklagten Zustands festgestellt, dass zu den Institutionen des außenpolitischen Entscheidungsprozesses „seit den siebziger Jahren kein neues Standardwerk mehr erarbeitet worden ist“ (Eberwein/Kaiser 1998, 9ff).^{^[11]}^[11] Bierling hat 1999 zwar versucht, diese Lücke zu schließen, bleibt aber auf der Akteursebene in gut gemeinten Ansätzen stecken. Der Außenminister als Akteur spielt in der Literatur zumeist nur als Verfasser anekdotischer Erinnerungen eine Rolle (vgl. Kissinger 1981, 1982). Bierling nennt die Situation „analytisch unbefriedigend“ (Bierling 1999, 25). Auch zur Personalisierung der EU-Außenpolitik durch die Einrichtung des Hohen Vertreters der EU für die GASP finden sich nur vereinzelte Anmerkungen, aber keine systematischen Untersuchungen. Wer aktuell nach dem Handlungsspielraum eines Außenministers in Nationalen Regierungssystemen fragt, findet ebenfalls kaum Orientierungshilfen. Der generelle Bedeutungsverlust der klassischen Außenpolitik wird zwar allgemein erkannt, zumeist aber nicht auf die Person des Außenministers angewendet. So führt am ehesten die Literatur zur Rolle der EU als globaler Akteur (vgl. z.B. Bretherton 1999, Manners 2003, Jupille/Caporaso 1998) zum Ziel. Auch hier findet sich zwar keine Untersuchung zur Personalisierung des außenpolitischen Handelns der EU, zumindest aber werden Instrumente entwickelt, mit denen sie beschrieben werden kann.

Aus Format- und Zeit-Gründen wurden umfangreiche Aspekte der GASP, wie z.B. militärische Aspekte (ESVP), nicht oder nur am Rande behandelt, ohne dass dies deren Bedeutung abwerten soll. Im Gegenteil soll hier ausdrücklich angemerkt werden, dass der Ausbau der EU von einer Zivil- zu einer Militärmacht besonders im Verhältnis zu den USA^{^[12]}^[12] als bedeutender für die Anerkennung der EU als globaler Akteur gesehen wird, als die Reform ihrer Institutionen. Für den Ansatz dieser Arbeit waren militärische Aspekte dagegen zumeist nicht von Bedeutung. Das journalistische Produkt, dessen Vorbereitung diese Arbeit dienen sollte, ist ein Zeitschriften-Feature über die Hintergründe von Medienspekulationen darüber geworden, wer den Posten des Ersten Europäischen Außenministers anstrebt. Es ist in der Anlage beigefügt.

A. Außenpolitische Akteure der EU

In diesem Kapitel soll das Personal beschrieben werden, das für die EU außenpolitisch handelt. Außerdem wird der juristische Kontext aufgezeigt, in dem dieses Handeln stattfindet.

A.1 Personalisierung der EU-Außenpolitik

A.1.1 Von der EPZ^{^[13]}^[13] zum Hohen Vertreter

Eine gemeinsame Politik der Mitgliedstaaten war bei der Gründung der EU-Vorläufer nicht das vordringliche Ziel, schon gar nicht eine gemeinsame Außenpolitik. Vielmehr wurde die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, auch Montanunion) 1951 als Wirtschaftsgemeinschaft gegründet. Dahinter stand allerdings der politische Wunsch, die deutsch-französische Erbfeindschaft zu überwinden^{^[14]}^[14] und in Europa dauerhaft Frieden zu schaffen. Erste Versuche darüber hinaus gehender, politischer und supranationaler Gemeinschaften, wie der Europäischen Verteidigungs-Gemeinschaft (EVG), scheiterten zunächst.^{^[15]}^[15] Erst der Verzicht auf den supranationalen Ansatz ermöglichte 1970 eine Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) der zunächst sechs Mitgliedstaaten, die –auf freiwilliger Basis- dem heute praktizierten Modell nahe kommt: Vereinbart wurden regelmäßige Konsultationen der mit Außenpolitik befassten Minister und hohen Beamten, sowie die Einsetzung eines politischen Komitees^{^[16]}^[16] (vgl. Hafner 2001, 3).

1992 wurde die EPZ zur GASP ausgebaut. Fixiert wurde die „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ im Vertrag von Maastricht (EU-Vertrag), der 1993 in Kraft trat und eigentlich aus vier Verträgen bestand: Den drei Säulen der EU und ihrem Dach. Die GASP wurde zur zweiten Säule der EU.^{^[17]}^[17] Sie beinhaltete bereits die Möglichkeit einer gemeinsamen Verteidigung.^{^[18]}^[18] Vergemeinschaftet^{^[19]}^[19] wurde die GASP aber nicht, sie blieb von ihrem Charakter her zwischenstaatlich. Die Grundsätze und allgemeinen Leitlinien der GASP bestimmt der Europäische Rat^{^[20]}^[20]. Die Kommission wird an diesen Aufgaben beteiligt (EUV Titel V, Art. J8). Zum zentralen Organ der GASP wurde der (Minister-)Rat Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen, der sich für gewöhnlich zusammensetzt aus den Außenministern der Mitgliedstaaten. Zunächst vertrat eine Troika die GASP nach außen, bestehend aus dem (halbjährlich wechselnden) Vorsitz des Rates, unterstützt vom vorausgehenden und nachfolgenden Vorsitz. 1997 wurde im Vertrag von Amsterdam die „Troika neu“ (EUV Art. 18, 4) formuliert: Die Mitwirkung des vorausgehenden Vorsitzes wurde gestrichen und ersetzt durch das Amt des Hohen Vertreters für die GASP (EUV Art. 18, 3), das vom Europäischen Rat in Köln dem Generalsekretär des Rates übertragen wurde. Damit wurde die Außenpolitik der Union erstmals personalisiert (vgl. Tonra 2003, 10).

A.1.2 Der „Hohe Vertreter der EU für die GASP“

Am 18. Oktober 1999 tritt mit dem ehemaligen NATO-Generalsekretär Javier Solana ein Hoher Vertreter der EU für die GASP für die Dauer von 5 Jahren an.^{^[21]}^[21] Der Hohe Vertreter ist Generalsekretär des Rates.^{^[22]}^[22] Unterstützt wird er vom Leiter der Generaldirektion E des Rates (Außenwirtschafts-beziehungen, Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik), Generaldirektor Robert Cooper. Drei Verwaltungseinheiten unterstehen derzeit (März 2004) unmittelbar dem Hohen Vertreter: die Strategieplanungs- und Frühwarn-einheit (Politischer Stab), das Gemeinsame Lagezentrum (SITCEN) und der EU-Militärstab.^{^[23]}^[23]

Vereinbart wurde die Einrichtung des Amtes 1997 mit dem Vertrag von Amsterdam, der am 1. Mai 1999 in Kraft trat. Laut EUV (Amsterdam) liegt die Aufgabe des Hohen Vertreters darin, den (halbjährlich wechselnden) Vorsitz bei der Vertretung der GASP zu unterstützen (EUV Titel V, Art. J8/3^{^[24]}^[24]). Vorsichtig wird formuliert, dass der hohe Vertreter „gegebenenfalls auf Ersuchen des Vorsitzes im Namen des Rates den politischen Dialog mit Dritten führt“ (EUV Titel V Art. J16). Nach geltender Ansicht lassen die Kompetenzen Solanas keine rechtsverbindliche Außenvertretung zu (Koenig 1998, Rdnr. 938). Auch nominell findet der hohe Vertreter im derzeit gültigen Nizza-Vertrag kaum Erwähnung. Die einen sagen, der hohe Vertreter hat „wenig oder fast keine Befugnisse“ (Cameron 2004, 44),^{^[25]}^[25] die anderen: er bekleide lediglich „die Rolle eines Frühstücksdirektors“ (Hacke 2001). Solana sollte vor allem für jene Kontinuität in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sorgen, die durch den wechselnden Ratsvorsitz latent gefährdet war. Sein Aufgabenbereich war dabei nach deutschen Normen von vornherein dichter an den Aufgaben eines Verteidigungs- als eines Außenministers. Dies wurde dadurch unterstrichen, dass Ex-NATO-Generalsekretär Solana nun in Personalunion Generalsekretär der Westeuropäischen Verteidigungsunion WEU war. Tatsächlich aber fristete Solana auch in der Irak-Krise „ein Schattendasein und durfte sich [nur] hin und wieder in Zeitungskommentaren äußern“ (Risse 2003, 2). Seine de-jure Kompetenzarmut konnte Solana kraft seiner staatsmännischen Erfahrung als ehemaliger spanischer Außenminister zum Teil wieder wett machen: „Er telefoniert regelmäßig mit US-Außenminister Colin Powell“ (Cameron 2002, 9). In der Presse gilt Solana als „der Außenpolitikchef der EU“ (Cameron 2002, 13). Das entspricht nicht ganz der Realität, „aber von Journalisten kann man nicht erwarten, dass sie sich 15 verschiedene Telefonnummern merken“ (Cameron 2002, 13). Laut EUV ist der jeweilige Präsident des Europäischen Rates der oberste Außenpolitiker der EU, gefolgt vom (rotierenden) Vorsitzenden des Ministerrates Auswärtige Angelegenheiten, den in der Regel der Außenminister des Landes stellt, das die Ratspräsidentschaft inne hat.

Als Solanas Meisterstück anerkannt wird sein Strategiepapier „Ein sicheres Europa in einer besseren Welt“:^{^[26]}^[26] „Die erste europäische Sicherheits-strategie überhaupt … bietet den konzeptuellen Rahmen für die EU, um die GASP zu gestalten und mit Dritten, vor allem den USA, über gemeinsame Bedrohungen und Antworten darauf zu diskutieren“ (Cameron 2004, 39f).

A.1.3 Der Kommissar für Außenbeziehungen

Kurz nach der Ernennung des Hohen Vertreters der EU für die GASP ernannte der neue Kommissionschef Romano Prodi 1999 einen Kommissar für Außenbeziehungen: Chris Patten. Patten und Solana müssen sich also die historische Vorläuferschaft für das Amt des Außenministers der Union teilen: „Javiers Rolle ist es, dem Rat zu helfen, die Mitgliedstaaten auf unsere Gemeinschaftspolitik zu verpflichten und diese Politik in der Welt zu vertreten. Meine Rolle ist es sicherzustellen, dass die EU diese Politik umsetzt,“ beschreibt Chris Patten die Aufgabenteilung (zitiert nach Cameron 2002, 10). Patten vertritt die auswärtigen Beziehungen der EU in allen Belangen, in denen diese vergemeinschaftet sind, also mit Ausnahme der GASP. Allerdings hat die Kommission erheblichen Einfluss auf die GASP, allein schon aufgrund ihrer Budgethoheit, von der zahlreiche GASP-Maßnahmen abhängen (vgl. Cameron 2002, 10).^{^[27]}^[27] Patten ist auch der Chef der ca. 128^{^[28]}^[28] Vertretungen der EU-Kommission weltweit. Ursprünglich sollte Patten „eine koordinierende Rolle gegenüber den anderen Kommissaren^{^[29]}^[29] spielen, ... aber dies hat auf effektive Art und Weise niemals wirklich stattgefunden“ (Cameron 2004, 44).

A.1.4 Weitere Außenpolitiker in der EU-Kommission

Chris Patten ist in der EU-Kommission nicht allein für Außenpolitik zuständig. Er teilt die außenpolitische Verantwortung^{^[30]}^[30] mit den Kommissaren Poul Nielson^{^[31]}^[31] (Entwicklung und humanitäre Hilfe), Pascal Lamy (Außenhandel) und Günter Verheugen (Erweiterung). In ihren Bereichen vertreten diese Kommissare die Kommission auch nach außen, etwa in Internationalen Organisationen wie der Welthandelsorganisation (WTO), bei IWF oder Weltbank, der NATO oder der OSZE. Sie halten entsprechend ihren Ressorts auch Kontakte zu Blöcken und Ländern wie dem südamerikanischen Handelsabkommen Mercosur oder den ASEAN-Staaten (s. Grafik 1: Die Europäische Union in der Welt).

Grafik: Die Europäische Union in der Welt, aus: EU-Nachrichten, Themenheft Nr. 2, 2002

„Wenn man als Verfassung die oberste Schicht im Stufenbau einer einheitlichen Rechtsordnung versteht, dann hat die Europäische Union im Grunde schon heute eine ‚Verfassung’: Denn die EU ist zweifellos eine eigenständige, wenn auch in das Völkerrecht eingebettete Rechtsordnung. Ihre ‚Verfassung’ wird gebildet aus dem das gesamte Unionsrecht umspannenden Vertrag über die Europäische Union (EUV), den drei Gründungsverträgen (EGV, EGKSV und EAGV) und den diesen Verträgen innewohnenden allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Verfassungen der Mitgliedstaaten.“ Josef Azizi, Richter am EuGEI, 2001

A.2 Juristischer Kontext und Vertragliche Grundlagen

In diesem Kapitel soll der juristische Rahmen erarbeitet werden, in dem der Außenminister der Union agieren muss und ohne den eine Arbeit über die Genese seines Amtes auf der vertraglichen Ebene nicht auskommt.

Die juristische Dimension lässt sich in mehrere Ebenen unterteilen:

- 1. die Beziehungen unter den Mitgliedsstaaten,

- 2. die institutionellen Beziehungen innerhalb der EU und

- 3. die Beziehungen zwischen der EU als Vertreter der Mitgliedstaaten und Drittländern.

A.2.1 Die binnenstaatliche Ebene

Die Schaffung eines Außenministers der EU bedeutet juristisch vor allem eine Veränderung oder Neuformulierung von Verträgen zwischen den Mitgliedstaaten der EU. Im Fall einer Annahme des Verfassungsentwurfes durch die Mitgliedstaaten wäre das konkret die Aufhebung, Veränderung oder Neuformulierung des derzeit gültigen Mantelvertrags über die Europäische Union (Nizza-Vertrag), einschließlich den darunter subsummierten Verträgen (EG-Vertrag, EURATOM) und die Ersetzung dieser Verträge durch den Vertrag über eine Verfassung für Europa, der als Dokument CONV 850/03 im Entwurf (EVE) vorliegt.^{^[32]}^[32] Die Bestimmungen zum Außenminister ersetzten und ergänzen dabei vor allem die bisherigen Vertragsbestimmungen zum Generalsekretär des Rates und Hohen Vertreters der EU für die GASP.^{^[33]}^[33]

Die im Verfassungsentwurf beschriebene Rolle des Außenministers der Union muss also zunächst als vertragliche Vereinbarung zwischen den Mitgliedsstaaten über die personelle Neu-Organisation der Aufgabe zur Durchführung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) verstanden werden. Das Vetorecht in der GASP wird dabei nicht berührt. Das bedeutet, dass einzelne Staaten nach wie vor gemeinschaftliches Handeln verhindern können, wenn sie ihre nationalen Souveränitäten dadurch verletzt sehen..

A.2.2 Die interinstitutionelle Ebene

Der Verfassungsentwurf ist also ein binnenstaatlicher Vertrag, zugleich ist er eine innerinstitutionelle Ordnung. Er definiert die Rechte und Pflichten des Außenministers im Verhältnis zu anderen institutionellen Akteuren außenpolitischen Handelns der EU. Idealtypisch sollte im Verfassungsentwurf sichtbar werden, aufgrund welcher vertraglicher Vereinbarungen das außenpolitische Handeln der EU künftig unter den Mitgliedstaaten koordiniert wird, wer die Verantwortung für diese Koordinierung tragen soll, und wer die Union nach außen gegenüber Drittstaaten und – Organisationen vertritt. Tatsächlich ist der rechtliche Gestaltungsspielraum für den Außenminister aber nicht immer klar abgegrenzt.

A.2.3 Die internationale Ebene

Üblicherweise ist Außenpolitik politisch bestimmt und damit nicht einklagbar. Auch bei der GASP bleibt der Europäische Gerichtshof außen vor (vgl. Art. III-282 EVE). Ausdrücklich bestimmt Art. I-39, 7 S. 3 EVE: Europäische Gesetze und Rahmengesetze sind ausgeschlossen. Der außenpolitische Wille demokratischer Staaten wird generell nur indirekt (durch Wahlen) legitimiert. „Kontrolle und Beurteilung der Außenpolitik [ist] den Gerichten entzogen, da die Führung der Außenpolitik in die überwiegende Kompetenz der Exekutive fällt“ (Bernath, 26). Nationale Verfassungen enthalten daher generell keine detaillierten Regeln für die Außenpolitik (Thym 2003, 3). Selbst wenn die Außenpolitik „gegen die Staatsinteressen“ handelt, also gegen die Mehrheit der Bevölkerung, kann sie dafür nur durch ihre Abwahl zum nächsten Wahltermin abgestraft werden (vgl. Bindschedler 1954). So ist es vor allem einer Souveränitäts-Versicherung der Mitgliedstaaten nach innen geschuldet, dass die Außenpolitik in den Europäischen Verträgen seit Maastricht eine vergleichsweise große Rolle spielt: Was inhaltlich auf die internationale Gemeinschaft gerichtet scheint, dient auch dem Kohärenz- und Kompatibilitätsabgleich der Mitgliedstaaten mit der eigenen Außenpolitik.

Für die Handlungsmöglichkeiten des Außenministers von Bedeutung ist: Völkerrechtlich verbindliche Verträge können nur zwischen Rechtspersönlichkeiten geschlossen werden (vgl. Rittberger 2003, 1). Die Mitgliedstaaten besitzen diese Rechtspersönlichkeit, die EU selbst bislang nicht. Dies soll sich mit der Verfassung ändern. Art. 6 EVE bestimmt schlicht: „Die Union besitzt Rechtspersönlichkeit“ (CONV 850/03, S. 7). Sie löst die bisherigen Rechtspersönlichkeiten (Gemeinschaft, EURATOM) ab. „Als Konsequenz der Verleihung der Rechtspersönlichkeit wird die Union zum Völkerrechtssubjekt. Damit stehen ihr künftig die Instrumente des internationalen Handelns zur Verfügung: Sie kann dann internationalen Organisationen oder Übereinkommen beitreten, völkerrechtliche Verträge abschließen oder als Beschwerdeführerin vor einem internationalen Gericht auftreten. Auf diese Weise wird das Auftreten der EU gegenüber Drittstaaten und internationalen Organisationen verbessert, eine größere Rechtssicherheit für die Vertragspartner erreicht und die Herausbildung einer europäischen Identität auf internationaler Ebene .. gefördert“ (Metz 2003, S. 26). Die formelle Selbstverleihung der Rechtspersönlichkeit „schafft eindeutig keinen Europäischen Staat“ (Thym 2003, 3). Sie ändert nichts am Grundsatz, dass aus völkerrechtlicher Sicht die Mitgliedstaaten die „Herren der Verträge“ bleiben (Azizi 2001, 14, Original bei: Ipsen 1972).

Schon jetzt gibt es de-facto umfangreiche Beziehungen zwischen den gemeinsamen Mitgliedstaaten der EU und Drittstaaten oder Internationalen Organisationen. Nur dass diese bislang durch den EG-Vertrag organisiert werden (nach Art. 281 EGV: Die Gemeinschaft besitzt Rechtspersönlichkeit) und nicht direkt durch die EU. So regeln z.B. die Art. 131 – 134 EGV die gemeinsame Handelspolitik, die Art. 182 und 188 sowie 310 EGV die Kooperations- und Assoziierungspolitik (vgl. Schmalz 2000, S. 113f) und die Art. 177 – 187 und 310 EGV die Entwicklungs-zusammenarbeit (vgl. Schmalz 2000, S. 115f). Auch nach der Erlangung der Rechtspersönlichkeit der EU bleibt „jeder Mitgliedstaat .. zunächst für seine eigene Außenpolitik zuständig“ (Schmalz 2000, S. 122). Die Außenpolitik der EU bleibt damit über das im EG-Vertrag vergemeinschaftete internationale Handeln hinaus davon abhängig, in welchem Maße sich die Mitgliedstaaten auf ein gemeinsames Vorgehen einigen. Das ist “part of the system’s modus operandi” (Chryssochoou 2001, 13).

A.2.4 Verfassungsrealität

Eine Einführung in den juristischen Kontext wäre nicht komplett ohne ein Wort zur Verfassungsrealität. Sie fehlt in keinem Hinweis auf die Regeln der GASP (zum Begriff der Verfassungsrealität vgl. Öhlinger 1976). Die reine Rechtslehre führt in föderalistischen- und Verfassungsfragen nicht immer zum Ziel. Soll, wie hier, ein Akteur der Außenpolitik und sein Amt beschrieben werden, müssen Verfassungen vielmehr als Rahmen gelten (Thym 2003, 2), in dem Akteure den Widerstreit ihrer Interessen aushandeln. De-jure-Bestimmungen können von de-facto-Bestimmungen abgelöst werden, wenn die beteiligten Akteure vom Gesetzestext abweichende Vereinbarungen ausgehandelt haben. Dies kann auch stillschweigend geschehen. Der Begriff der Verfassungsrealität beschreibt dabei zum einen die Praxis noch nicht verregelter Handlungen, zum anderen die von den Regeln abweichende Praxis verregelter Handlungen. Wie stark der Außenminister den Rahmen seiner Handlungsmöglichkeiten ausnutzt, hängt vor allem von seiner Persönlichkeit ab.^{^[34]}^[34]

Im übrigen gilt selbstverständlich: Solange die den Außenminister betreffenden Artikel im Verfassungsentwurf Entwürfe sind, haben sie juristisch keine Bedeutung. Erst, wenn sie im Rahmen des Vertrags über eine Verfassung für Europa vom Europäischen Rat angenommen und vom Rat der Europäischen Union (nach Zustimmung des Europäischen Parlamentes) zum Gesetz erhoben werden, gelten sie als völkerrechtliche Vereinbarungen unter den Mitgliedstaaten. Einigkeit herrscht darüber, dass der Vertrag vor seinem Inkrafttreten von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden muss. Wie dies geschieht, ob als Akt der nationalen Parlamente oder als Plebiszit, das ist Inhalt zahlreicher Auseinandersetzungen. Zu klären wäre u.a. „die schwierige Frage“ (Guérot 2001, 31), was passiert, wenn einzelne Mitgliedstaaten den Vertrag nicht ratifizieren (können), etwa, weil das Volk nicht zustimmt. Gelten dann für diese Länder im Rahmen der EU die Verträge von Nizza?

B. Genese eines Amtes: Die EU schafft sich einen Außenminister

Europas Verantwortungsbewusstsein für die Welt wächst. Unter dem Eindruck der Terroranschläge vom 11. September 2001 fragt die Erklärung von Laeken, ob Europa „- nun, da es endlich geeint ist – eine führende Rolle in einer neuen Weltordnung übernehmen“ sollte, „die Rolle einer Macht, die in der Lage ist, .. eine stabilisierende Rolle weltweit zu spielen“ (SN 300/01, 3). Und beantwortet die Frage klar mit „Erwartungen des europäischen Bürgers,“ der sich ein weltweit engagiertes Europa, das „mehr und besser koordinierte Maßnahmen bei der Bekämpfung der Krisenherde in Europa und in dessen Umfeld sowie in der übrigen Welt“ wünsche (SN 300/01, 3f) . Darin wird deutlich: Der „Kern des Europagedankens nach 1945,“ den Joschka Fischer in seiner Humboldt-Rede vor den Terroranschlägen vom 11. September als „Absage an das Prinzip der balance of power“ bezeichnet hat (Fischer 2000, vgl. auch Kagan 2003, 76), wird von der EU nicht mehr ohne weiteres auf die Welt übertragen. Die EU will Verantwortung in der Welt übernehmen, und das kann sie nur, wenn sie sich mit der „balance of power“ auseinandersetzt und an den Gedanken der (amerikanischen) Doppelmoral gewöhnt, glaubt Robert Cooper^{^[35]}^[35]: „Im Umgang miteinander halten wir uns an Recht und Gesetz, doch wenn wir im Dschungel agieren, müssen wir uns nach den Gesetzen des Dschungels richten“ (Cooper 2002). Der erste Außenminister der Union hätte die Chance, die Ideale Europas mit den Instrumenten der Machtpolitik zu versöhnen.

B.1 Wer sprach zuerst vom Doppelhut?

Die Idee, einen Europäischen Außenminister mit der auswärtigen Politik der Europäischen Union zu betrauen, ist keine Erfindung des Konvents. Auch Joschka Fischer ist nicht der Vater dieses Gedankens. Vielmehr handelt es sich „eher um die Institutionalisierung und Weiterentwicklung eines Trends der europäischen Außenpolitik, der bereits seit langem absehbar“ war (Risse 2003, 5). Schon vor der Regierungskonferenz 1996^{^[36]}^[36] war der Hybridcharakter der EU-Außenpolitik^{^[37]}^[37] als Problem für die Kohärenz erkannt und diskutiert worden:^{^[38]}^[38] „Für einen Mann, der den EU-Außenministern vor die Nase gesetzt würde, sehe ich aber keine Mehrheit,“ antwortete seinerzeit noch Außenamts-Staatsminister Werner Hoyer auf die Frage nach einem Europäischen Außenminister (Hoyer 1996). Er sollte Recht behalten. Statt auf einen Außenminister einigte sich der Europäische Rat 1997 in Amsterdam zunächst auf einen Hohen Vertreter des Rates für die GASP,^{^[39]}^[39] der 1999 beim Europäischen Rat in Köln in der Person von Javier Solana gewählt wurde. Doch da hatte die Idee eines Europäischen Außenministers bereits einen starken Fürsprecher bekommen: 1998 war mit Joschka Fischer ein Deutscher Außenminister angetreten, der offen für eine Europäische Föderation warb (vgl. Fischer 2000)^{^[40]}^[40] und einen gemeinsamen Außenminister anstelle der praktizierten, geteilten Lösung favorisierte. Am 30. Oktober 2001 sah Fischer seine Chance gekommen, unter dem Eindruck der Terroranschläge des 11. September den institutionellen Rahmen der EU-Außenpolitik entscheidend zu verändern. Die französische National-versammlung hatte Fischer an diesem Tag zu einer Rede geladen, die die Architektur Europas nach dem 11. September zum Inhalt hatte. In dieser Rede forderte er öffentlich „weitere Integrationsschritte in den Außenbeziehungen der Europäischen Union, also etwa die Frage nach der Parallelität von Solana und Patten? Ich habe es jetzt an den beiden Amtsinhabern festgemacht, es hat aber nichts mit den Personen zu tun, sondern es geht mir um die institutionelle Frage: Ist es sinnvoll, an dieser Parallelität dauerhaft festzuhalten? Wäre ein Zusammenfügen unter dem Gesichtspunkt einer besseren Handlungsfähigkeit der Außenbeziehungen der Union nicht besser?“ (Fischer 2001). Im nächsten Satz bereits relativierte er die für den französischen Standpunkt viel zu weit gehenden Vorschläge, indem er es eine „hervorragende Ergänzung zu den nationalen^{^[41]}^[41] Außenpolitiken [nannte], hier diese Kombination zu verstärken.“ Schließlich: „Welche praktischen Schritte können wir auf diesem Weg mittelfristig machen?“ Das war eine deutliche Zielvorgabe Deutschlands an den EU-Gipfel von Laeken, der den Verfassungskonvent vorbereiten sollte. Fischers Vorschlag setzte eine Diskussion in Gang, die im bekannten Ergebnis des Verfassungsentwurfs mündete.

Der Europäische Konvent tagte ab dem 28. Februar 2002 und legte am 18. Juli 2003 als Ergebnis seiner Beratungen einen Verfassungsentwurf vor (CONV 850/03). Der Konvent sammelte dabei zunächst Vorschläge im Plenum, um sie anschließend nach Themen sortiert an Arbeitsgruppen weiterzuleiten. Um Fragen der Außenpolitik kümmerte sich die Arbeitsgruppe VII „Außenpolitisches Handeln“ (vgl. CONV 206/02). Die AG VII diskutierte dabei vorrangig folgende Fragen der Erklärung von Laeken: „46. Wie kann auch die Kohärenz der europäischen Außenpolitik vergrößert werden? 47. Wie lässt sich die Synergie zwischen dem Hohen Vertreter und dem zuständigen Kommissionsmitglied verbessern? 48. Soll die Außenvertretung der Union in internationalen Gremien ausgebaut werden?“ (Uplegger I, 6). Die AG VII war damit auf ihren acht Sitzungen bis zum 4. Dezember 2002 zuständig auch für die Frage nach der Außenvertretung der Union (Uplegger I, 10 und Matl, 44). In ihrem Abschlußbericht vom 16.12.2002 verzeichnet die AG VII zur Frage 47 (Synergieverbesserung zwischen dem Außenkommissar und dem Hohen Vertreter), „dass eine Mehrheit zu einer Lösung tendiert, bei der beide Ämter von einem ‚Europäischen Vertreter für Auswärtiges’ ausgeübt würden“ (CONV 459/02, 5).

Konventspräsident Valérie Giscard d’Estaing hatte schon früh als Ziel benannt, die EU-Außenpolitik in eine Hand legen zu wollen.^{^[42]}^[42] Allerdings war seine Idee einer Ämterverschmelzung noch mit einer Anbindung des Außenministers an den Rat gekoppelt (vgl. Matl 2003, 43f). Wie zu erwarten war, trafen im Konventsplenum die Vorschläge des supranational-föderalistischen Lagers auf diejenigen mit einem zwischenstaatlich-souveränistischen Ansatz, den beiden Gegenpolen in der Entwicklung der EU. Das irische Institute of European Affairs (IEA) dokumentiert die Haltung der beteiligten Akteure zum Doppelhutmodell wie folgt^{^[43]}^[43]: Den Status Quo von Nizza beibehalten wollten Schweden und Dänemark. Italien, Großbritannien und Spanien als Vertreter der zwischenstaatlichen Linie schlugen einen vom Europäischen Rat zu bestimmenden europäischen Außenminister vor (anders bei Matl, 44: „Frankreich, Großbritannien und Spanien“). Die Kommission plädierte am 22.05.2002 für „…die schrittweise Fusion der Aufgaben des Hohen Vertreters und des Kommissionsmitglieds für Außenbeziehungen“ innerhalb der Kommission (Kom [2002] 247 endgültig, 15). Diesem Vorschlag schlossen sich das Europäische Parlament (EP), Belgien, Luxemburg und Finnland an. Für das deutsche Modell („Doppelhut“ = Ausübung beider Ämter von einer Person) waren die Niederlande, Griechenland, Irland, Österreich, Portugal, Frankreich und Deutschland.

Der (letztlich übernommene) Vorschlag des „Doppelhutes“ wurde von Peter Glotz im Namen der Deutschen Regierung eingebracht (Matl 44).^{^[44]}^[44] Das Doppelhutmodell entwickelte die Idee der Ämterverschmelzung weiter, für die auch Elmar Brok als Vertreter des Europäischen Parlamentes (EP) und Vorsitzender des Auswärtigen Ausschusses im EP plädiert hatte: „...dass wir die Aufgabe eines Hohen Beauftragten für Außenpolitik verschmelzen mit der eines Außenkommissars in der Kommission…“^{^[45]}^[45] Broks Vorlage wurde am 11. Juli 2002 im Konventsplenum diskutiert und noch in derselben Debatte aufgegriffen von Peter Glotz, der den Begriff des Doppelhutes einführte^{^[46]}^[46] als Kompromiss auf dem Weg zu einer von Deutschland angestrebten Vergemeinschaftung der EU-Außenpolitik.^{^[47]}^[47] Am 8. Oktober 2002 diskutierte die AG VII die „Kohärenz des außenpolitischen Handelns der EU“ (CONV 342/02, 1). Dabei wurden verschiedene Modelle besprochen, mit denen die Synergie zwischen dem Außenkommissar und dem Hohen Vertreter verbessert werden könnte. Neben diversen „Doppellösungen“ gab es auch Stimmen, die eine Ämtertrennung beibehalten wollten (vgl. CONV 342/02, 8).

Ausführlich wurde das Doppelhutmodell schließlich vom deutschen Regierungsvertreter Gunter Pleuger in die AG VII getragen, wo der Vorschlag mehrheitlich befürwortet wurde (vgl. Uplegger I, 11, auch: CONV 459/02, 5). Sein Konzept „Double hat“ lag der AG VII am 05.11.2002 vor (WG VII – WD 17). Pleuger nannte die Lösung einen „notwendigerweise weniger vollkommenen Kompromiss“ als die Ämterverschmelzung und begründete ihn damit, dass der Doppelhut „das derzeit erreichbare Maximum an Synergiegewinnen“ verwirkliche (WG VII – WD 14, 2). Fragen zum Konzept beantwortete das Konventsmitglied Hans-Martin Bury als Vertreter der deutschen Regierung am 25.11.2002 (WG VII – WD 53). Darin klärt er detailliert darüber auf, wie sich Deutschland die Kompetenzverteilung unter dem Doppelhut vorstellt.

In der AG VII musste sich der Vorschlag durchsetzen gegen 3 Alternativ-Optionen: 1. „Maßnahmen zur Stärkung der Rolle des Hohen Vertreters und zur Verbesserung der Synergie zwischen den beiden Ämtern,“ 2. die völlige „Verschmelzung der jeweiligen Funktionen“ und 3. die „Einführung eines ‚EU-Außenministers’, der dem Präsidenten des Europäischen Rates direkt unterstellt“ ist (vgl. auch die Fußnoten bei Uplegger I, 11). Bemerkenswert ist, dass die AG VII nicht jenem Vorschlag eine Empfehlung in ihrem Abschlußbericht gab, den „eine beträchtliche Anzahl von Mitgliedern“ als „effektivste Lösung“ ansah (CONV 459/02), nämlich: Die völlige Vergemeinschaftung der Außenpolitik durch Verschmelzung der Funktionen des Hohen Vertreters mit der Kommission. Bei diesem Vorschlag gäbe es „nur eine einzige Verwaltung und eine uneingeschränkte parlamentarische Kontrolle“ (CONV 459/02, 20). Vielmehr bekam der Vorschlag eine Empfehlung, der als realisierbarste Kompromisslösung angesehen wurde (vgl. CONV 459/02, 20f): Das Doppelhutmodell berücksichtigt am besten den Systemcharakter der EU als Mischform aus zwischenstaatlichen und vergemeinschafteten Elementen. Während Italien, Großbritannien und Spanien durch die Anbindung des höchsten Außenrepräsentanten der EU an den Rat den Einfluss der Mitgliedsländer stärken wollten, wäre durch den Vorschlag von Kommission, EP und einem Teil der Beneluxländer die Außenpolitik durch die Bündelung der außenpolitische Initiativfunktion bei der Kommission vergemeinschaftet worden. Der deutsche Vorschlag vereint beide Positionen, indem er sich einer Entscheidung enthält.

Ablehnend gegenüber einem Doppelhutmodell blieben lediglich Großbritannien, Schweden und Spanien (Uplegger I, 14). Schweden befürchtete, der Titel „Außenminister führt zu Assoziationen mit einem Regierungssystem, was in diesem Zusammenhang unangemessen ist“ (Uplegger I 2003/36, im Original: WD 42 WG VII). Mit Spanien und Großbritannien zählten zu den Gegnern beide Herkunftsländer der durch das Amt eines Außenministers der Union zu ersetzenden Funktionsträger, Solana und Patten. Beide befürworteten anstelle ihrer Ersetzung durch einen „Doppelhutträger“ die Ausweitung ihrer Kompetenzen. Javier Solana befürchtete durch die Verschmelzung der Funktionen „mehr Verwirrung denn Synergie“ (Uplegger I, 11). Christopher Patten argumentierte bereits im Oktober 2002, „dass die Außenpolitik für die meisten Mitgliedstaaten derart eng mit dem Konzept des Nationalstaats verknüpft sei, dass es nur schwer vorstellbar sei, dass einer Person über der nationalen Ebene eine ‚Gesamtfederführung’ übertragen“ werde ( CONV 342/02, 4). Deutschland und Frankreich einigten sich wieder einmal bilateral. In ihrem „Deutsch-französischem Beitrag zum Europäischen Konvent über die institutionelle Architektur der Union“ (CONV 489/03) vom 16. Januar 2003 fassen Frankreichs Staatspräsident Chirac und Bundeskanzler Schröder als Reaktion auf einen ersten Verfassungsentwurf des Konventspräsidiums vom 28.10.2002 u.a. ihre gemeinsamen Vorstellungen von einem Außenminister der Union zusammen. Das Ergebnis entspricht weitgehend der Umsetzung im späteren Verfassungsentwurf.^{^[48]}^[48]

Als am 16. April 2003 der Europäische Rat auf seiner informellen Sitzung in Athen die Konventsvorschläge diskutierte, stimmten dem Doppelhutmodell alle 25 Länder zu^{^[49]}^[49] – auch die 10 Beitrittsländer wurden gefragt. Der zu diesem Zeitpunkt vorliegende erste Entwurf eines Verfassungsvertrages (CONV 369/02) wurde in den den Außenminister betreffenden Fragen nicht mehr wesentlich verändert.^{^[50]}^[50] Die große Zustimmung des Europäischen Rates ließ die geplante Annahme der Reformen auf dem Europäischen Rat in Brüssel im Dezember wahrscheinlich werden. Dies machte den Weg frei für die formelle Ratifizierung der Ost-Erweiterung. Der Europäische Rat unterschrieb am 16. April 2003 die Beitrittsverträge im Glauben, der institutionellen Reform der EU stünde nur noch wenig im Wege.

B.2 Außenpolitische Akteure im Verfassungsentwurf

B.2.1 Wo steht was und wie oft?

Die vertragliche Grundlage der GASP wird durch den Verfassungsentwurf erheblich verändert. Nur insgesamt 7 von 40 Artikeln im Vertrag von Nizza, die das außenpolitische Handeln der Union betreffen, wurden unverändert übernommen oder nur leicht abgewandelt (s. Tabelle):

	„Außenpolitische“ Artikel gesamt:	40
1.	Neue Artikel	10
2.	Teilweise oder beträchtliche Änderungen	23
3.	Leicht abgewandelt oder unverändert	7

Eigene Tabelle: Vertragliche Änderungen durch CONV 850/03^{^[51]}^[51]

Dem Verfassungsentwurf wird eine komplizierte und redundante Struktur nachgesagt.^{^[52]}^[52] Seine vier Teile entstanden ausgehend von der Idee, dass ein „Basisvertrag“ nur die „Ziele, die Grundsätze, die Bürgerrechte und den institutionellen Rahmen der EU enthalten“ sollte (Guérot 2001, 30). Teil I bildet diesen „Basisvertrag“ gemeinsam mit einem Teil II, der die Charta der Grundrechte der Union enthält. Teil III ist quasi ein zweiter Vertrag mit den „Vorschriften für spezielle Politiken“ (Guérot 2001, 30) und einem angehängten Teil IV, der Schlussbestimmungen und Protokolle zusammenfasst. Die AG VII „Außenpolitisches Handeln“ hatte in ihrem Abschlußbericht vorgeschlagen, „die verschiedenen Aspekte des außenpolitischen Handelns der EU .. in einem Abschnitt des neuen Vertrags zusammenzuführen“ (CONV 459/02, 2). Dies ist in Teil III Titel V „Auswärtiges Handeln der Union“ (CONV 850/03, 154) weitgehend gelungen. In den folgenden Artikeln wird der Außenminister explizit erwähnt:

Teil I, Titel IV (Die Organe der Union) beschreibt seine Aufgaben im institutionellen Rahmen der Union,^{^[53]}^[53] wobei Artikel 27 ganz dem Außenminister der Union selbst gewidmet ist (CONV 850/03, S. 16 – 23). Teil I Titel V (Ausübung der Zuständigkeiten der Union) beschreibt die Rolle des Außenministers innerhalb der Besonderen Bestimmungen für die Durchführung der GASP (Art. I-39), der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, und der GSVP (Art. I-40) und der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (CONV 850/03, S. 32 – 34).

Teil III (Die Politikbereiche und die Arbeitsweise der Union) Titel V (Auswärtiges Handeln der Union) behandelt die Zuständigkeiten und Koordinierungsaufgaben des Außenministers im Rahmen des gemeinsamen auswärtigen Handelns der Union. Die Bestimmungen aus Teil I Titel V werden dabei präzisiert (CONV 850/03, S. 155 –163). Außerdem wird seine Rolle beim Abschluss Internationaler Übereinkünfte (Art. III-227) und in Internationalen Beziehungen (Art. III-229) festgelegt (CONV 850/03, S. 173 – 176). Teil III Titel VI (Arbeitsweise der Union), Kap. III (Verstärkte Zusammenarbeit) präzisiert Art. I-43 (Die Verstärkte Zusammenarbeit) und beschreibt die Beteiligung des Außenministers am Prozedere der verstärkten Zusammenarbeit (CONV 850/03, 214 – 216). Abschließend findet der Außenminister noch einmal Erwähnung in Teil IV (Allgemeine und Schlussbestimmungen) in der „Erklärung über die Einrichtung eines Europäischen Auswärtigen Dienstes“ (CONV 850/03, 239).^{^[54]}^[54]

Eine numerische Sprachanalyse des Verfassungsentwurfes zeigt, dass der Text dem Außenminister unter allen wichtigen Funktionsträgern der EU mit Abstand die meisten expliziten Erwähnungen vor den anderen einräumt. Der Abstand vergrößert sich, wenn man die Funktionen des Außenministers als Vizepräsident der Kommission und als Präsident des Ministerrates Auswärtige Angelegenheiten hinzuzählt (s. Tabelle):

	Funktion:	Zahl der Erwähnungen:^{^[55]}^[55]
1.	Der Außenminister der Union	64 (mit 3. u. 6.: 84)
2.	Präsident der Kommission	25
3.	Präsident des Ministerrates	17
4.	Präsident des Europäischen Rates	14
5.	Präsident des Europäischen Parlamentes	10
6.	Vizepräsident der Kommission	3
7.	Diverse Präsidenten^{^[56]}^[56]	22

Eigene Tabelle: Sprachanalyse der Funktionsträger in CONV 850/03

Ohne weitere Analyse kann damit auf die Absicht geschlossen werden, der Person des Außenministers ein besonders starkes, verfassungsmäßig verankertes Gewicht zu verleihen. Sein Vorsprung hat aber auch schlicht damit zu tun, dass seine Aufgaben bislang auf mehrere Schultern verteilt waren: „Zur Zeit gehören zu den Sprechern für Europa auf der internationalen Bühne der jeweilige Ratspräsident, der Kommissionspräsident, der Hohe Vertreter und der Kommissar für Außenbeziehungen“ (Lamberto Dini in: CONV 387/02, 2). Entsprechend häufig muss der Außenminister Erwähnung finden, wenn er künftig die Außenkompetenzen von zwei dieser Sprecher ganz (Solana, Patten) und von den anderen zum Teil übernehmen soll.

B.2.2 Aufgaben unter dem Doppelhut: Der Außenminister der Union

Der Begriff des Doppelhutes wird der Aufgabenhäufung, die der Außenminister „unter einen Hut“ bekommen soll, kaum gerecht. Die von ihm in Personalunion wahrzunehmenden Ämter des Hohen Vertreters und des Kommissars für Außenbeziehungen sind schon jetzt mit jeweils mehreren Funktionen verbunden. So ist der Hohe Vertreter der EU für die GASP gleichzeitig Generalsekretär des Rates der Europäischen Union (Art. 207 EGV, Läufer 2002, 162) und der Westeuropäischen Verteidigungsunion (WEU). Außenkommissar Patten koordiniert die Arbeit der anderen mit Außenbeziehungen befassten Kommissare, er leitet die Generaldirektion Außenbeziehungen und den Gemeinsamen Dienst für Außenbeziehungen, der zum Europäischen Auswärtigen Dienst ausgebaut werden soll. Welche dieser Dienste der Außenminister übernehmen muss, darüber schweigt sich der Verfassungsentwurf zumeist aus (zum Generalsekretär des Rates z.B. keine Aussage in Art. III-247 EVE). Im Folgenden ist aufgelistet, welche Aufgaben des Außenministers im Verfassungsentwurf festgeschrieben werden.

Zu den im Verfassungsentwurf unter expliziter Nennung des neuen Amtes festgelegten Aufgaben des Außenministers zählen:

- die Teilnahme an den Beratungen des Europäischen Rates (Art. I-20),

- der dauerhafte^{^[57]}^[57] Vorsitz in der Ratsformation „Auswärtige Angelegenheiten“ (Art. I-23),

- als Außenminister die Leitung der GASP (Art. I-27) und die Vertretung der GASP nach außen (III-197), als Vizepräsident der Kommission die Koordinierung und Wahrnehmung der übrigen Aspekte des auswärtigen Handelns der Union mit Ausnahme der GASP^{^[58]}^[58] (Art. I-25, I-27 und III-229),

- die Leitung der Delegationen der Union in Drittländern und bei Internationalen Organisationen (Art. III-230)^{^[59]}^[59] sowie die Koordinierung der Sonderbeauftragten (Art. III-203),

- die regelmäßige Anhörung und Unterrichtung des Europäischen Parlamentes (Art. III-205),

- die Koordinierung des Handelns der Mitgliedstaaten in internationalen Organisationen und auf Internationalen Konferenzen sowie die Vertretung gemeinsamer Standpunkte der Union beim Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (Art. III-206),

- die Verantwortung für die vom Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee wahrgenommene Kontrolle und strategische Leitung von Krisenbewältigungsoperationen im Rahmen der GSVP (Art. III-208) sowie die Koordinierung der zivilen und militärischen Aspekte dieser Aktionen (Art. III-210),

- die Teilnahme an den Beratungen jener Mitglieder des Ministerrates, die eine strukturierte Zusammenarbeit vereinbart haben, sowie die Unterrichtung der Vertreter der anderen Mitgliedstaaten über die Entwicklung dieser Zusammenarbeit (Art. III-213),

- Prüfung und Stellungnahme zur Kohärenz einer beantragten verstärkten Zusammenarbeit von Mitgliedstaaten mit der GASP (als Außenminister) einerseits und (als Kommissionsmitglied) mit der Politik der Union in anderen Bereichen andererseits (Art. III-325).

Der Außenminister hat also den Vorsitz des Rates Auswärtige Angelegenheiten, er „leitet die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Union“ (CONV 850/03, 23). Der Außenminister ist kein Mitglied des Europäischen Rates, nimmt aber an den Beratungen teil (CONV 850/03, 16). Er darf durch „Vorschläge zur Festlegung der gemeinsamen Außenpolitik“ (CONV 850/03, 23) beitragen. Durch seine Doppelhutfunktion kann er sowohl Vorschläge GASP und GSVP betreffend machen (als Außenminister), er hat ein Initiativrecht aber auch für „die anderen Bereiche des auswärtigen Handelns“ (Art. III-194, 2).

Der Außenminister ist mit der Durchführung der GASP betraut (CONV 850/03, 23), er handelt dabei „im Auftrag des Ministerrates“ (CONV 850/03, 23). Nach außen vertritt der Außenminister die Union in den Bereichen der GASP (vgl. Art. III-197 EVE), auch in „internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen“ und er „führt im Namen der Union den politischen Dialog“ (CONV 850/03, 157). Er trägt auf Antrag der im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen vertretenen Mitgliedsstaaten auch im Sicherheitsrat den Unions-Standpunkt vor (CONV 850/03, 160).

Der Außenminister soll einen Anschubfond für die Durchführung von Missionen der GASP und der GSVP (als integralem Bestandteil der GASP) initiieren, die nicht zulasten des Haushalts der Union gehen (CONV 850/03, 162). Er kann gemeinsam mit der Kommission dem Ministerrat restriktive Maßnahmen gegenüber Drittländern vorschlagen (CONV 850/03, 172). Er empfiehlt dem Ministerrat die Aufnahme von Verhandlungen zu Internationalen Übereinkünften mit Drittstaaten, sofern diese sich auf die GASP beziehen (CONV 850/03, 173f). Er und die Kommission sind für die Durchführung der Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen, dem Europarat, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) sowie anderen Internationalen Organisationen zuständig (CONV 850/03, 176). Der Außenminister leitet Delegationen der Union in Drittländern und bei Internationalen Organisationen (CONV 850/03, 176). Er ist gemeinsam mit der Kommission für die Ausgestaltung der Modalitäten der Solidaritätsklausel zuständig (CONV 850/03, 177). Er ist vorgesehen als Leiter eines zu gründenden Europäischen Auswärtigen Dienstes (CONV 850/03, 239). Außerdem ist er Berichterstatter vor dem Parlament und dem Ministerrat zu allen Maßnahmen der Außenpolitik, explizit in Fällen restriktiver Maßnahmen (CONV 850/03, 172), der strukturierten Zusammenarbeit (CONV 850/03, 163) und der verstärkten Zusammenarbeit auf dem Gebiet der GASP (CONV 850/03, 214f).

Erstmals ist der Ministerrat nicht mehr allein für die Einhaltung der GASP-Bestimmungen zuständig. Auch der Außenminister trägt „für die Einhaltung dieser Grundsätze Sorge“ (Art. III-195/2 EVE). Des weiteren muss er sicherstellen, „dass die vom Europäischen Rat und vom Ministerrat erlassenen Europäischen Beschlüsse durchgeführt werden“ (Art. III-197/1 EVE).^{^[60]}^[60] Auch als Vizepräsident der Kommission ist der Außenminister bei den nicht vergemeinschafteten Aufgaben des außenpolitischen Handelns der EU zumeist beteiligt: Etwa an der Wahrung der Grundsätze (Art. III-193/3 EVE) und bei der Vorlage „gemeinsamer Vorschläge“ (Art. III-194/2 und III-200/1 EVE). Bei nicht die GASP betreffenden Internationalen Übereinkünften (Art. III-225 – 228 EVE) und Beziehungen (Art. III-229 EVE) trägt der Außenminister als Vizepräsident der Kommission genauso seinen Doppelhut, wie bei der Gründung des Europäischen Rüstungsamtes, denn das „versieht seine Aufgaben erforderlichenfalls in Verbindung mit der Kommission“ (Art. III-212/2 EVE).

B.2.3 Wer sonst noch EU-Außenpolitik bestimmt

Der Verfassungsentwurf ordnet der Person des Außenministers zwei weiterhin getrennte Funktionen zu: Die Aufgaben des ehemaligen Kommissars für Auswärtige Beziehungen und die Aufgaben des ehemaligen Hohen Vertreters der EU für die GASP. Ist der Außenminister damit alleinzuständig für das außenpolitische Handeln der EU? Diese Frage kann eindeutig verneint werden. Allerdings sind die Zuständigkeiten für die GASP im Verfassungsentwurf nicht immer präzise formuliert (vgl. Meyer/Hölscheidt 2003). Im folgenden werden weitere Akteure künftiger EU-Außenpolitik aufgelistet, die im Verfassungsentwurf genannt werden:

Europäischer Rat und Ministerrat

Der Europäische Rat (ER) „legt die Ziele ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik fest. Der Ministerrat gestaltet^{^[61]}^[61] diese Politik im Rahmen der vom Europäischen Rat festgelegten strategischen Leitlinien“ (Art. 39/2 EVE). ER und Ministerrat „erlassen die erforderlichen Europäischen Beschlüsse“ (Art. 39/4). Der Präsident des Europäischen Rates (ER), „in dieser Eigenschaft auf seiner Ebene,“ (Art. I-21 EVE), nimmt „unbeschadet der Zuständigkeiten des Außenministers der Union die Außenvertretung der Union in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wahr“ (CONV 850/03, 17).

Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee

Zur Festlegung der Außenpolitik beitragen sollen die Stellungnahmen eines Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees^{^[62]}^[62], das die Durchführung der GASP^{^[63]}^[63] überwacht (CONV 850/03, 161). Dieses tut es „unbeschadet der Zuständigkeiten des Außenministers der Union,“ aber auch „unbeschadet des Artikels III-247“ (Artikel III-247 behandelt den Ausschuss, der die Sitzungen des Ministerrates vorbereitet). Das Komitee nimmt „die politische Kontrolle und strategische Leitung von Krisenbewältigungsoperationen“ der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) wahr. Der Ministerrat kann das Komitee dazu ermächtigen, im Krisenfall Beschlüsse zur GSVP zu fassen (CONV 850/03, 161). Mitglieder des Komitees sind die Leiter der politischen Abteilungen der Außenministerien der Mitgliedstaaten. Cameron nannte die wöchentlichen Treffen des Komitees bereits nach den Nizza-Regeln eine „großartige Verbesserung des GASP-Motors“ (Cameron 2002, 8).

Die Kommission

Zur Kommission bestimmt Art. 25/1 EVE: „Mit Ausnahme der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und der übrigen in der Verfassung vorgesehenen Fälle übernimmt sie die Vertretung der Union nach außen“ (CONV 850/03, 20). Der Außenminister der Union ist in seiner Funktion als Kommissar für Außenbeziehungen und Vizepräsident Mitglied im Kollegium der Kommission. Die Kommission kann aus dem Kollegiumsprinzip ein Mitspracherecht für die Durchführung der Außenvertretung nach Art. 25/1 EVE ableiten. Der Außenminister ist abhängig vom Präsidenten der Europäischen Kommission, der die Leitlinien festlegt, nach denen die Kommission arbeitet, und der ihn gemeinsam mit dem Europäischen Rat ernennt und entlässt (Art. 26/3).

Die Mitgliedstaaten

Art. 39/4 EVE räumt den Mitgliedstaaten eine Gleichberechtigung in der Durchführung der GASP ein. Darin heißt es, die GASP wird vom Außenminister „und von den Mitgliedstaaten mit den einzelstaatlichen Mitteln und denen der Union durchgeführt.“ Außerdem haben die Mitgliedstaaten das Initiativrecht in der GASP (Art. 39/7 EVE) und der GSVP (Art. 40/4). Die Kohärenz in der Außenpolitik wird durch Loyalitäts- und Solidaritätsverpflichtungen gesichert (Art. I-39/5 u. III-195/2 EVE). Die Mitgliedstaaten werden darin zu konvergentem Handeln in „jeder außen- und sicherheitspolitischen Frage von allgemeiner Bedeutung“ (Art. 39/5 EVE) und zu einem Eintreten für „die Standpunkte der Union“ (Art. III-206) auch in internationalen Konferenzen und Organisationen verpflichtet. Ihr außenpolitisches Handeln ist somit in jeder Hinsicht an die vom Europäischen Rat vorgegebenen Interessen und Leitlinien der Union gekoppelt. Alleingänge wie im Irakkrieg sind dennoch denkbar, da sich Sanktionen des Außenministers dagegen auf das „Anprangern und Beschämen“ beschränken müssen (Risse 2003, 10).

Weitere Akteure

Die Außenvertretung der EU wird verkompliziert durch die zunehmende Einsetzung von Sonderbeauftragten zu speziellen Problemen (Cameron 2002, 14). Daran ändert auch der Verfassungsentwurf nichts (vgl. Art. III-201-205 EVE). Künftig unterstehen die Sonderbeauftragten dabei dem Außenminister, so dass die Anlaufstelle für Fragen ihre Zuständigkeit betreffend eindeutiger geklärt ist.

Zu nennen als weitere Akteure des außenpolitischen Handelns der EU sind das EU-Parlament mit seinem sehr aktiven Ausschuss für Auswärtige Angelegenheiten (derzeit unter Leitung von Elmar Brok) und die 128 Vertretungen der EU-Kommission weltweit. Das Parlament muss vom Außenminister gehört, informiert und berücksichtigt werden (Art. III-205). Seine Zustimmung ist zu zahlreichen Internationalen Übereinkünften erforderlich (Art. III-227/7). Die diplomatischen Dienste der Mitgliedstaaten und der EU betreiben gemeinsam über 2000 diplomatische Missionen weltweit mit insgesamt mehr als 20.000 Diplomaten, zehnmal mehr als die USA. Das bedeutet laut Solana aber nicht, dass die EU-Außenpolitik auch zehnmal effektiver sei, als die der USA (zitiert nach Cameron 2002, 15). Hier liegt zugleich ein hohes Einsparpotential und ein hohes Konfliktpotential in allen Versuchen, die „Erklärung über die Einrichtung eines Europäischen Auswärtigen Dienstes“ (CONV 850/03, 239) umzusetzen.^{^[64]}^[64]

B.3 Bewertung

Der Außenminister bekommt vom Verfassungsentwurf eine starke Stellung zugewiesen. Er ist der wahre „Supra-Star“ des Entwurfes, „eine zentrale Innovation“ (Wessels 2003, 294): Kein anderer Funktionsträger wird häufiger explizit im Text erwähnt, als er, seine Aufgaben und Kompetenzen gehen weit hinaus über die Möglichkeiten seiner beiden Vorgänger, dem Hohen Vertreter der EU für die GASP und dem Kommissar für Außenbeziehungen.^{^[65]}^[65] Damit wird er „potentiell zu einer ungeheuer mächtigen Figur“ (Howorth 2003, 20), falls seine zahlreichen unterschiedlichen Verantwortlichkeiten nicht die körperlichen und geistigen Kräfte eines einzelnen Individuums überschreiten und „zu einer Blockade führen“ (Howorth 2003, 21). Wessels bemängelt, „der Konvent hat zwar dieses Amt mit einem hohen Erwartungshorizont versehen, für dessen Erfüllung der Amtsinhaber aber nur über begrenzte Verfahrensinstrumente verfügt“ (Wessels 2003, 294)^{^[66]}^[66]. Dessen ungeachtet lässt der Entwurf breiten Spielraum für die Ausgestaltung des Amtes. Zu klären ist u.a., wie viele Stellvertreter der Außenminister bekommt („Delegation will be indispensable“, Howorth 2003, 21) und wie er seine multiple Persönlichkeit angemessen auf diese verteilen kann. Die Entbindung des Außenministers von der Aufgabe des Hohen Vertreters als Generalsekretär des Rates wird nicht explizit erwähnt (vgl. Art. III-247 EVE), kann gerade deshalb aber angenommen werden. Offen gelassen wird, ob sich der Außenminister von Anfang an auf einen eigenen Apparat stützen kann oder ob sein „Außenministerium“ zunächst je zur Hälfte bei der Kommission und beim Rat angesiedelt ist. Die als Protokoll beigefügte Erklärung über die „Einrichtung eines Europäischen Auswärtigen Dienstes“ (CONV 850/03, S. 239) legt fest, dass darüber innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten der Verfassung entschieden werden sollte. Cameron prognostiziert über diese Einrichtung Streit, weil sie eine Zusammenlegung der auswärtigen Dienste der Kommission und des Rates erforderlich mache (Cameron 2004, 44). Duke sieht in einem „Minister ohne Ministerium“ (Duke 2003) das größte Problem eines im Prinzip begrüßenswerten Entwurfes. Hill (2003) sieht darin „die Gefahr eines weiteren Glaubwürdigkeitsverlustes für die Europäische Außenpolitik, weil der dafür verantwortliche ‚Minister’ nicht nur ohne Kleider gesehen werden wird, sondern sogar ohne Kleiderschrank“. Tatsächlich sind die außenpolitischen Stäbe bei der Kommission und beim Rat so groß, dass eine Zusammenführung den Minister gut sein erstes Amtsjahr kosten kann (vgl. Howorth 2003, 21).

Als weiteres Hauptproblem wird von den meisten Analysten die „unklare Aufgabenverteilung zwischen dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem neuen Außenminister“ (Emmanouilidis/Giering 2003, 31) erkannt, also „wie der neue Präsident des Europäischen Rates (ER) neben dem … neuen EU-Außenminister Außenpolitik machen wird“ (Cameron 2004, 44). Zumindest im Verfassungsentwurf spielt der dann hauptamtliche Ratspräsident im Vergleich zum Außenminister eine so kleine Rolle, dass befürchtet werden muss, er könnte diese durch ein ausgeweitetes Engagement in der Außenpolitik zu kompensieren versuchen. Der Entwurf bleibt hier zweideutig: Der Präsident des ER nimmt die Außenvertretung der Union in Angelegenheiten der GASP wahr (Art. I-21/2 EVE), der Außenminister aber leitet sie und führt sie durch. Ein Unterschied zwischen Wahrnehmung und Durchführung der GASP ist nicht zu erkennen. „Man kann dies als eingebauten Rollenkonflikt im Institutionengefüge der neuen EU interpretieren“ (Risse 2003, 10), zumal der Ratspräsident dem Außenminister gegenüber nicht weisungsbefugt ist (Thym 2003, 14). Howorth schlägt eine Arbeitsteilung vor: Der Präsident sollte sich auf im Wesentlichen nicht GASP und GSVP berührende Themen konzentrieren und Koordination mit dem Außenminister suchen, wenn diese notwendig erscheint. Im übrigen vertraut Howorth bei Fragen der Außenvertretung dem diplomatischen Protokoll: Der US-Präsident wird den Ratspräsidenten treffen, sein Außenminister den Außenminister der Union.

Nicht geteilt wird hier die Sorge von Howorth (2003, 22), Cameron (2004, 44) und Emmanouilidis/Giering (2003, 31) über größeres Konfliktpotential zwischen dem Außenminister und dem Kommissionspräsidenten. Da die Kommission in Person des Außenministers als Vizepräsident der Kommission bei allen wichtigen Entscheidungen und Beratungen dabei ist und der Vizepräsident an das Kollegialitätsprinzip der Kommission gebunden ist, steht kaum zu befürchten, dass der Kommissionspräsident Argumente findet, um seinem Vize die Außenpolitikvertretung der Kommission streitig zu machen. Außerdem schränkt der Verfassungs-entwurf die Außenvertretungsrechte durch die Kommission stark ein (CONV 850/03, 20). Allerdings könnte durch den Wegfall des sichtbaren Machtausgleichs zwischen Rat und Kommission eine „Grauzone unklarer politischer Verantwortlichkeiten“ entstehen, in der Bürger und Parlamentarier nicht wissen, wen sie verantwortlich machen sollen“ (Thym 2003, 14).

C Erwartungen an den Außenminister der Union

Aufgezeigt wurde, wie es zur Entstehung des Amtes des Außenministers der Union kam, in welchem politischen, juristischen und institutionellen Kontext sich das Amt entwickelte und welche Aufgaben und Kompetenzen dem Außenminister im Verfassungsentwurf eingeräumt wurden. Bereits der deskriptive Teil konzentrierte sich dabei auf die Akteure des außenpolitischen Handelns der EU. Intern wird „die Gewährleistung der Kohärenz zwischen dem auswärtigen Handeln und der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ als „Hauptgrund für die Schaffung des Postens des Außenministers“ genannt (CIG 45/03),^{^[67]}^[67] damit also eine größere Einheit im außenpolitischen Handeln des Außenkommissars und des Hohen Vertreters für die GASP. Im folgenden Kapitel sollen zwei Erwartungen aufgezeigt werden, die mit dem Amt eines Außenministers der Union verbunden sind:

1. Der Außenminister der Union gibt Europa eine gemeinsame Stimme in der Außenpolitik: One Voice for Europe.

2. Der Außenminister der Union stärkt die Sichtbarkeit der EU als globaler Akteur: A Better Visibility.

C.1 One Voice for Europe

Die am häufigsten (Thym 2003, 12) genannte Erwartung an die Schaffung des Amtes eines Außenministers der Union ist: „Europa muss zu einem starken und einflussreichen Akteur auf der internationalen Bühne werden. Es muss bestrebt sein, mit einer Stimme zu sprechen.“ So hieß es im Programm des italienischen Ratsvorsitzes.^{^[68]}^[68] Auch der deutsche Minister des Auswärtigen, Joschka Fischer, verband mit einem europäischen Außenminister die Erwartung, „dass es eine klarere europäische Stimme nach außen geben wird“ (Fischer 2003/2).^{^[69]}^[69] Der Vertreter der Bundesregierung im Konvent, Hans-Martin Bury, nannte den Träger des Doppelhutes „the single figure and voice of the Union“ (WG VII – WD 53, 3). All diesen Rufen nach Einer Stimme ist die Wahrnehmung eines Defizits in der Außenpolitik der Union gemeinsam und der Wunsch nach Behebung dieses Defizits: Demnach hätte die EU bislang keine gemeinsame Stimme in der Außenpolitik, braucht aber eine.^{^[70]}^[70] Selten nur wird darauf hingewiesen, dass „Europa bereits heute in mehr als 80% aller außenpolitisch relevanten Fragen routinemäßig mit einer Stimme spricht“ (Risse 2003, 12) oder dass es sogar „in 95 Prozent … gar kein Problem“ ist, „in relativ kurzer Zeit zu einer gemeinsamen Position zu kommen und zu handeln“ (Köhler).^{^[71]}^[71] Der Ruf nach One Voice for Europe^{^[72]}^[72] soll deshalb in dieser Arbeit als eine von zwei zentralen Erwartungen an den Außenminister der Union beschrieben werden. Aber – was ist diese „Stimme“ eigentlich?

Nicht jeder meint dasselbe, wenn er nach einer gemeinsamen Stimme für Europa ruft. Ein paar generelle, idealtypische Gemeinsamkeiten aber gibt es: Eine Stimme bei politischen Willensäußerungen der EU heißt, die Singularität der Meinungen wird gegenüber der Diversität bevorzugt. Eine Stimme auf der Sprecherebene hat den Vorteil, dass ein Sprecher seine Machtbasis nicht mit anderen Sprechern innerhalb derselben Gruppe teilen muss - je größer die Machtbasis, desto größer der Einfluss. Weitere Eigenschaften der Erwartung an Eine Stimme hängen im wesentlichen von der (politischen) Position des Benutzers ab: Intergouvernementalisten erwarten davon die Beibehaltung des Einstimmigkeitsprinzips bei Abstimmungen im Rat über die GASP. Die Befürworter qualifizierter Mehrheitsentscheidungen können den demokratischen Charakter der von einer Mehrheit getragenen Einen Stimme betonen. Die Erwartung kann autoritativen Charakter haben - eine Stimme als personifizierter Führungsanspruch, womöglich mit unitaristischer^{^[73]}^[73] Zielsetzung. Sie kann einen unitarischen, identitätsstiftenden Charakter haben - eine Stimme mit der Aufgabe, Einigung unter den Sprechern herbeizuführen und dadurch zu einer gemeinsamen Identität (hier: in der Außenpolitik) zu kommen. Sie kann aber auch als Symbol stehen für eine oder mehrere der vorgenannten Bedeutungen. In diesem Fall wäre die optische Komponente zentral: Nicht was die Eine Stimme tatsächlich ist, sondern was sie darstellt und wie sie nach außen wirkt wäre hier der entscheidende Faktor. Die Aufgabe der Einen Stimme wäre es dann, die von Cameron konstatierte Schizophrenie der EU nicht allzu offensichtlich werden zu lassen - oder womöglich sogar zu heilen.

Historisch lässt sich der Ruf nach der Einen Stimme zurückverfolgen bis zum berühmten Bonmot von Henry Kissinger aus dem Jahr 1973 zur Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ): "When I want to speak to Europe, whom do I call?"^{^[74]}^[74] Tonra sieht in Kissingers spöttischer Haltung einen Auslöser für die Erklärung über die Europäische Identität (vgl. Gasteyger, 284f). Darin haben 1973 die damals neun Mitgliedstaaten ihren Willen zu einer schrittweisen Erarbeitung gemeinsamer Positionen auf dem Gebiet der Außenpolitik erstmals mit der one voice verbunden: „Europe must unite and increasingly speak with one voice if it wants to make itself heard and play its proper role in the world“^{^[75]}^[75] (zitiert nach: Tonra 2003, 11). Seitdem wird das Credo der EU-Außenpolitik gebetsmühlenartig wiederholt. Als hätte sich fast 30 Jahre lang nichts geändert, betonte auch Konventspräsident Giscard d’Estaing zu Beginn seiner Arbeit 2002: Es sei „unabdingbar“ und schon jetzt vorherzusehen, dass der Konvent Vorschläge machen werde, damit Europa in der Welt künftig mit „einer Stimme spricht“ (Bolesch 2002). Auch in den dazwischenliegenden fast 30 Jahren Europäischer Integration war in den Reden der Politiker die Eine Stimme im außenpolitischen Handeln der EU bestimmendes Ziel. In den völkerrechtlich verbindlichen Vertragswerken wurde es vorsichtig umschrieben, um Konflikte mit den nationalen Souveränitäten zu vermeiden, was nicht immer gelang.^{^[76]}^[76] Gänzlich misslungen ist es der EU nach eigener Einschätzung, in der Irak-Krise mit einer Stimme zu sprechen, was die Dringlichkeit erhöhte, für die GASP neue Lösungen zu finden.^{^[77]}^[77] Mit dem vorliegenden Verfassungsentwurf ist die EU der Erwartung, bald mit einer Stimme sprechen zu können, näher gekommen, ohne ihr Ziel allerdings vollständig zu erreichen.^{^[78]}^[78]

C.1.1 Nationale Leitbilder: Identitäre Elemente

Woher stammt das Denkbild von der Einen Stimme als Vorteilsbringer? Lässt es sich wiederfinden in der institutionellen Architektur der Mitgliedsländer? Gibt es dort die Eine Stimme für die Außenpolitik? Zumindest standen die Außenminister von Nationalstaaten Pate bei der Entwicklung der Idee eines Außenministers der Union: Giscard d’Estaing formuliert als Ziel der Einen Stimme die „gleiche Augenhöhe“ (Bolesch 2002) mit den außenpolitischen Stimmen von Staaten wie den USA oder Russland.^{^[79]}^[79] Giscard d’Estaings Erwartung ist es demnach, eine vergleichbare Basis zu schaffen. Er folgt dabei wie Kissinger oder Joschka Fischer vor ihm nationalstaatlichen Leitbildern. In diesem Fall projiziert er die Rollenerwartungen an die Außenminister Russlands und der USA auf den Europäischen Außenminister.^{^[80]}^[80] Da das Konzept des „Doppelhutes“ bereits als deutsche Idee identifiziert wurde, führt dies zu der Frage: Lassen sich im deutschen Rollenvorbild die Erwartungen, die an die Eine Stimme gestellt werden, wiederfinden? Und wie groß sind die Unterschiede dieser „identitären Elemente“ (Harnisch 2002, 14) in den Mitgliedsländern?

Auf der Suche nach dem autoritativen Ansatz hinter der Erwartung an die Eine Stimme wird man im Deutschen Grundgesetz nicht unmittelbar fündig. Zwar schreibt Art. 73 GG dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten zu. Eine hierarchische Ordnung für die Exekutivbereiche Kanzler-, Ressort- und Kabinettsprinzip regelt das Grundgesetz aber nicht. Wer der Träger der „auswärtigen Gewalt“ (vgl. Grewe 1988) ist, bleibt unklar. Das GG klärt auch nicht die Frage, ob die auswärtige Gewalt in der alleinigen Verantwortung der Exekutive liegt oder als kombinierte, Regierung und Parlament übertragene Gewalt zu verstehen ist (vgl. Krause 1998, 142f). Tatsächlich kann die Aufgabenverteilung in der Außenpolitik mit dem Verweis auf die Gesetze und Geschäftsordnungen nicht „realitätsnah beschrieben werden“ (Bierling 1999, 37). Vorherrschende Meinung ist, dass der Kanzler bei Bedarf „Herr im Hause“ ist (Siwert-Probst 1998, 13)^{^[81]}^[81], somit also auch die Außenpolitik bestimmt. Abgeleitet wird diese Haltung aus der Richtlinienkompetenz des Kanzlers (Art. 65 GG) und seiner Organisationsgewalt (Art. 64 GG)

.^{^[82]}^[82] Die wichtigsten außenpolitischen Themen beanspruchen die Regierungschefs deshalb häufig für sich selbst.^{^[83]}^[83] Diese Erkenntnis prägte zu Adenauers Regierungszeit den Begriff der „Kanzlerdemokratie“ (vgl. Hennis 1964). Das Maß an Macht und Befugnissen eines Außenministers hängt maßgeblich davon ab, wie gut er diese mit dem Kanzler aushandelt.^{^[84]}^[84] Unbeschadet der Richtlinienkompetenz des Kanzlers ist der Außenminister die maßgebliche Institution der Deutschen Außenpolitik. Er arbeitet „selbständig und unter eigener Verantwortung“ (Art 65 Abs. 2 GG). Laut Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg)^{^[85]}^[85] ist das Auswärtige Amt (AA) „verwaltungsmäßig für alle außenpolitischen Aktivitäten zuständig“ (Andreae 1998, 31). Verhandlungen mit dem Ausland oder im Ausland bedürfen der Zustimmung des AA. Selbst die Delegationsleitung bei Besuchen von Fachministerien im Ausland liegt offiziell ausschließlich beim Auswärtigen Amt (Andreae 1998, 31).

Klassische außenpolitische Akteure in Deutschland sind der Minister des Auswärtigen, der Bundeskanzler und der Bundesminister für die Verteidigung (Siwert-Probst 1998, 13), m.E. auch die Ministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, deren Betätigungsfeld ausschließlich im Ausland liegt. Als Folge der Globalisierung ist die institutionelle Stimmenvielfalt in der Außenpolitik aber weiter angewachsen: So ist mittlerweile „jedes Fachministerium faktisch zum Außenministerium des von ihm verwalteten Sachbereichs geworden“ (Andreae 1998, 30).^{^[86]}^[86] Rund 250 Arbeitseinheiten anderer Ressorts (ohne BMVg) waren bereits 1998 mit außen- und europapolitischen Fragen befasst (Bierling 1999, 44), drei Ministerien hatten eigene Europa-Abteilungen. Seitdem hat die Europa-Politik durch die wachsende Interdependenz auf allen Ebenen weiter an Bedeutung gewonnen. Eine Trennung zwischen auswärtiger und Europa- Politik lässt sich kaum noch vornehmen.^{^[87]}^[87] Bei quasi allen Terminen des Außenministers lassen sich europapolitische Bezüge herstellen, auch wenn diese manchmal nur mittelbar durch die bedeutende Rolle Deutschlands innerhalb der EU entstehen. Das höchste europapolitische Koordinierungsgremium der Bundesregierung ist der Staatssekretärausschuss für Europafragen.^{^[88]}^[88] Er wird geleitet vom Staatsminister für Europa im Auswärtigen Amt, Hans-Martin Bury (SPD),^{^[89]}^[89] der Deutschland bei allen wichtigen Europaterminen nach außen vertritt, wenn Fischer verhindert ist. Bury besetzt außerdem den wichtigen Posten des deutsch-französischen Koordinators.^{^[90]}^[90]

In den Mitgliedstaaten unterscheidet sich die Rolle des Außenministers nicht wesentlich von der Rolle des Deutschen Außenministers.^{^[91]}^[91] In allen Regierungssystemen gilt für die Organisation gleichermaßen: Der Außenminister wird vom künftigen Ministerpräsidenten für das Amt ausgewählt, wenn dieser der gleichen Partei angehört, wie sein Außenminister (und dessen Parteichef ist). Sonst bestimmt ihn die Führung der Koalitionspartei. Der Außenminister wird formell vom Staatsoberhaupt, also dem Staatspräsidenten oder Monarchen, ernannt und offiziell von diesem entlassen.^{^[92]}^[92] Wer aber trägt die Richtlinienkompetenz über die Außenpolitik? Faktisch ist das (auch in den osteuropäischen Beitrittsländern) der Ministerpräsident (Ismayr 2002, 34). Ausdrücklich zugeschrieben wird dem Regierungschef die Richtlinien-Kompetenz aber nur in den Verfassungen von Deutschland, Spanien, Griechenland, Portugal und Luxemburg. Primus inter pares ist er in Österreich, Dänemark, Norwegen, Finnland und den Niederlanden (Ismayr 1999, 25). In Frankreich leitet der Staatspräsident den Ministerrat und hat dadurch eine stärkere Rolle, als sein Regierungschef, außer in Zeiten der Kohabitation.^{^[93]}^[93] In der Verfassungsrealität ist für die Macht des Außenminister vor allem von Bedeutung, wie stark der Regierungschef seine Richtlinienkompetenz in der Außenpolitik ausübt. Für noch bedeutender hält Ismayr (1999, 25) allerdings die „formellen und faktischen Kompetenzen [des Regierungschefs] bei der Auswahl und Entlassung der übrigen Regierungsmitglieder, der Ressorteinteilung ... und seiner tatsächlichen Möglichkeiten, die Tagesordnung des Kabinetts und des Parlaments zu bestimmen.“

C.1.2 Eine Stimme verbessert die Politikvermittlung

Bleibt noch die Prüfung auf den Symbolwert: Die Eine Stimme als unitarisches Konzept, das zugleich Werteerwartungen an die Union erfüllen soll im Sinne einer Verkleinerung des von Hill beschriebenen „capabillity-expectations gap“ (vgl. Hill, 1993). Hier soll das Konzept der Politikvermittlung (vgl. Jarren et.al. 1996, Sarcinelli 1998) als Instrument der politischen Legitimation aushelfen. Stark verkürzt: Unter dem Begriff Politikvermittlung „... können zunächst sehr allgemein alle Kommunikationsbeziehungen zwischen dem politischen System und seinen Adressaten verstanden werden, bei denen das politische System die treibende Kraft ist“ (Czerwick 1998, 253). Ziel dieses Vermittlungsprozesses ist es, ein latentes Legitimationsdefizit des Systems zu vermeiden, eine breit angelegte Akzeptanz für konkrete politische Projekte zu schaffen sowie Unterstützung und Loyalität für das politische System insgesamt zu stimulieren und dauerhaft zu stabilisieren – und damit letztlich das politische Handeln der Führungseliten zu legitimieren (vgl. Schmitt-Beck 1994, 126).^{^[94]}^[94] „Politikvermittlung gewinnt durch das Faktum an Bedeutung, dass der Legitimationsbedarf eines politischen Systems in dem Maße zunimmt, in dem seine politischen Entscheidungsstrukturen komplexer, die Willensbildungsprozesse für den Einzelnen immer undurchsichtiger und die konkrete Zuordnung politischer Verantwortung an Amts- oder Mandatsträger sowie Institutionen für den Bürger immer schwerer nachvollziehbar werden“ (Freitag 2001, 10ff).

Legitimationsbedarf hat die EU für sich auf mehreren Ebenen erkannt: Auf der Ebene der Internationalen Anerkennung als gleichrangiger Akteur ebenso wie bei der Vermittlung von Inhalten. Die Personalisierung des außenpolitischen Handelns der EU im Modell der Einen Stimme wäre nach diesem Modell die Folge der Wahrnehmung eines Kommunikations- und Legitimationsdefizits und Behebung dieses Defizits durch die Professionalisierung der Kommunikationsbeziehungen mit anderen internationalen und interinstitutionellen Akteuren und der Öffentlichkeit. Nach diesem Ansatz hätten nicht ein tatsächliches Defizit in der außenpolitischen Konvergenz der EU ursächlich zur Einrichtung eines Außenministers der Union geführt,^{^[95]}^[95] sondern vor allem die Auswirkungen der Wahrnehmung eines solchen Defizits – unabhängig von seiner Validität. Kommissionspräsident Prodi hat es so ausgedrückt: „Die ‚Vielstimmigkeit’ in internationalen Krisen schwächt die Glaubwürdigkeit der Union“ (Kom [2002] 247 endgültig, 16).^{^[96]}^[96] Zur Behebung des Glaubwürdigkeits-Defizits wird zunächst das auswärtige Handeln der EU durch die Eine Stimme personalisiert. Dies kann besonders in der als „trocken“ oder „kompliziert“ geltenden EU-Materie zu einer Verbesserung der Kommunikationsleistung etwa zwischen den EU-Institutionen und der Öffentlichkeit führen. Mit der Personalisierung der EU-Außenpolitik wächst die Medienaufmerksamkeit (Pfetsch, B. 2001). Bereits die seit Beginn der Diskussion um einen EU-Außenminister erfolgte mediale Verknüpfung mit der Person Joschka Fischers hat dem Akteur EU und den Medien einen leichteren Zugang zur Darstellung des künftigen außenpolitischen Handelns der EU ermöglicht. Im Ringen um Glaubwürdigkeit, Anerkennung und Wahrnehmung der EU gilt wie im Wahlkampf der Parteien: „Wir geben im vollen Bewusstsein, sachlich nicht genug zu wissen und sachlich nicht entscheiden zu können, dem nach unseren Dafürhalten besseren Darsteller den Zuschlag“ (Münch 1993, S. 267).^{^[97]}^[97]

C.1.3 Zusammenfassung I

Der Ruf nach der Einen Stimme ist das universalistische Wunsch-Prinzip für das außenpolitische Handeln der EU: Die Eine Stimme soll „Unklarheiten“ über eine gemeinsame Europäische Außenpolitik beseitigen und eine vielstimmige EU einen. Das Konstrukt der Einen Stimme wird dabei einerseits (und zumeist) als Metapher für die Einigung auf gemeinsame Positionen („single mind“, Thym 2003, 13) benutzt, seltener konkret als Personifizierung dieser Einigung. Bedeutender ist der Symbolwert für die Politikvermittlung. Aber auch dort bleibt es ein diffuses Konstrukt, das seine Gestalt wechselt, je nachdem, welcher Akteur es benutzt. Die Idee eines Außenministers der Union enthält also die Chance, der EU die geforderte gemeinsame Stimme zu geben^{^[98]}^[98] - nicht in der konkreten Person des Außenministers, sondern in dem Symbol für die Einigung Europas, das er darstellt.

Drei Dinge können ausgesagt werden: Autoritativ hat in der deutschen Außenpolitik wie in den meisten EU-Mitgliedsländern nicht der Außen-minister „die Macht der Einen Stimme“, sondern der Regierungschef. Risse nennt das besonders in Fragen von „Krieg und Frieden … sowohl normativ geboten als auch politisch verständlich, insofern nämlich die –auch innenpolitischen- Risiken solcher Entscheidungen nur von den Regierungschefs selbst unmittelbar zu verantworten sind“ (Risse 2003, 8). Die Zunahme der Gipfeldiplomatie der Staats- und Regierungschefs führt zu einem Bedeutungsverlust des Außenministers. Der Kanzler profiliert sich dabei als eine Art „Super-Außenminister“ (Bierling, 44). Aber „anders als im Verhältnis zwischen Regierungschef und Außenminister auf der nationalen Ebene ist der EU-Ratspräsident gegenüber dem europäischen Außenminister nicht weisungsbefugt“ (Risse, 2003, 10).^{^[99]}^[99] Zweitens: Autonomie und Souveränität in der Außenpolitik als nationale Hoheitsrechte werden zunehmend von europäischen und internationalen Interdependenzen durchwirkt. Die Zahl der Stimmen in der nationalen Außenpolitik nimmt zu. Die „formale Dominanz des Auswärtigen Amtes“ wird „gerade wegen der Enthierarchisierung der Themen nicht mehr der Realität gerecht“ (Eberwein/Kaiser 1998, 3, vgl. Grau 1996, S. 83 u. 104). Zumindest in den Nationalstaaten ist ein Außenminister nicht länger die Eine Stimme, sondern nur eine Stimme in der Außenpolitik, wenn auch die zentrale. Während sich in den Mitgliedsländern wie in Deutschland „der Außenminister Bedeutung und Gewicht im Kabinett erarbeiten muß,“ (Siwert-Probst 1998, 28) bekommt der Außenminister der Union seine starke Stellung direkt in die Verfassung geschrieben. Und drittens: Im Kontext der Politikvermittlung findet der Ruf nach der Einen Stimme seine Berechtigung. Ob die verbesserte Kommunikation zwischen ihm und seinen Adressaten auch die Kohärenz der EU-Außenpolitik verbessert, bliebe zu untersuchen.

C.2. A better Visibility

Die „gemeinsame Stimme“ lässt sich als Binneneinigung auf Außenfragen beschreiben. Darüber hinaus wird von der Einrichtung eines Außenministers aber auch eine größere Anerkennung der EU als Internationaler Akteur erwartet – hier stünde also weniger die Binneneinigung, als vielmehr die Außenwirkung dieser Einigung im Vordergrund.^{^[100]}^[100] Diese soll vor allem durch eine größere „visibility of the European External Representative“ verbessert werden (Barbé/Mestres 2004, 4). Die Erwartungen: Durch einen Außenminister der Union erhalte „die gemeinsame europäische Außenpolitik .. erhöhte Sichtbarkeit“ und ein „gestiegenes Gewicht“ (Pleuger in: WG VII – WD 17, 3). Analog zur One Voice for Europe wird hier beides zusammengefasst A better Visibility genannt (vgl. Cameron 2002, 23). Sie soll als zweite zentrale Erwartung an das Amt des Außenministers untersucht werden.

Für was stehen die Erwartungen der erhöhten Sichtbarkeit und des gestiegenen Gewichts? Sichtbarkeit meint hier das Wahrnehmungspotential von „Präsenz“ (vgl. Allen/Smith 1990). Präsenz wird mit Bretherton/Vogler (1999, 5) definiert als „die Fähigkeit, Einfluss geltend zu machen im Sinne von Beeinflussung der Wahrnehmungen und Erwartungen anderer. Nicht notwendigerweise durch auswärtiges Handeln, sondern als Konsequenz interner Handlungsmaximen und Prozesse.“ „Sichtbare Präsenz“ bedeutet, dass dieser Einfluss von einer Öffentlichkeit wahrgenommen werden kann. Sichtbarkeit steigern heißt, dieses Wahrnehmungspotential zu maximieren. Öffentlichkeit wird definiert als alle nicht unmittelbar am Prozess beteiligten gesellschaftlichen Akteure. Wer die Sichtbarkeit der EU-Außenpolitik steigern will, möchte also möglichst vielen die Chance geben, sie wahrzunehmen. In einem Außenminister der Union wird diese Chance gesehen von denen, die mit seinem Amt die Erwartung einer höheren Sichtbarkeit verbinden.

Auch diese Erwartung geht von einem Defizit aus: Als zu behebendes Visibility-Defizit wahrgenommen wird, dass die Außenwahrnehmung der Präsenz des außenpolitischen Akteurs EU nicht dem Gewicht der EU als Wirtschaftsmacht entspricht. Erkannt wird außerdem eine „Beschädigung der Glaubwürdigkeit der EU als Akteur in den internationalen Beziehungen“ ( Maull 2003, 25) durch z.B. den „Uniliateralismus des Deutschen Bundeskanzlers“ im Irak-Konflikt (Risse 2003, 9), aber auch durch verfehlte Konsensziele „über Menschenrechte in China“ (Cameron 2002, 7) etc.. Als Handlungsziele identifiziert werden somit Erhalt, Verbesserung oder Steigerung von Sichtbarkeit, Gewicht, Glaubwürdigkeit und Anerkennung. Im Folgenden soll gefragt werden, welche Rolle ein Außenminister der Union für das Erreichen dieser Ziele spielen kann.

C.2.1 Die Bedeutung diplomatischer Normen

Im Konzept der Einen Stimme war vom Vorteil der Rangreihenfolge durch Gruppengröße die Rede. Rangreihenfolgen werden aber auch auf der diplomatischen Protokoll-Ebene formeller Ränge festgelegt: Ein Staatschef führt in der Regel internationale Verhandlungen nur mit anderen Staatschefs. „The US President would not expect to interact with the UMFA^{^[101]}^[101]; whereas the latter would expect to be received by the Chinese foreign minister“ (Howorth 2003, 21)^{^[102]}^[102]. Das Kriterium der Gruppengröße bietet zwar eine eigene Rangreihenfolge (in ökonomischen oder demographischen Skalen gemessen), im Wettbewerb der politischen Rangsysteme spielt diese aber erst dann eine Rolle, wenn bestimmte formale Kriterien der Diplomatie erfüllt sind. So rangiert zum Beispiel der Außenminister Angolas formell auf der gleichen diplomatischen Stufe, wie der Außenminister der USA, faktisch ist seine „Macht“ der Macht seines Gegenübers aber weit unterlegen. Das Kriterium der Größe wird also erst ausschlaggebend, sobald die Gleichrangigkeit auf der diplomatischen Ebene mindestens gewahrt ist. Was aber, wenn ein Akteur zwar größer ist, als sein Gegenüber, aber nicht die normativen Kriterien der Diplomatie erfüllt?^{^[103]}^[103]

Mit der EG betrat erstmals ein solcher Akteur die Internationale Bühne – „a multilevel political system which, overall, lacks a clearly defined and universally accepted hierarchy for policy-making” (Webb 1983, 38).^{^[104]}^[104] Die EG/EU war „somehow beyond international relations“ (Long 1997, 187).^{^[105]}^[105] Sie befolgte in keiner Weise Normen im Sinne von „kollektiv geteilten Standards angemessenen Verhaltens auf der Grundlage gegebener Identitäten einer Gemeinschaft von Akteuren“ (Jepperson/Wendt/ Katzenstein 1996, 54)^{^[106]}^[106]. Schlimmer noch: Sie entwarf ihre eigenen Normen und erwartete, dass die Welt diese akzeptierte. Als z.B. US-Präsident Nixon 1973 bei der NATO in Brüssel zu Besuch war, waren die im Ministerrat versammelten Außenminister der Mitgliedstaaten zwar die legitimen Ansprechpartner für außenpolitische Belange der EU, „aber man kann schwerlich den Präsidenten bitten, sich mit den Außenministern zu treffen, wenn gleichzeitig die Staatschefs zum NATO-Treffen in der Stadt sind … So ein Treffen kann unmöglich zu Entscheidungen führen, allein schon der Rangunterschiede wegen“ (Kissinger 1982, 157).^{^[107]}^[107] Zu einem tieferen Verständnis dieser Denkweise kommt, wer diplomatische Ränge als Symbole begreift, die einst tatsächliche Machtverhältnisse abbilden sollten, diesen Anspruch aber in einer zunehmend interdependenten und komplexeren Welt nicht realitätsgetreu einlösen können.^{^[108]}^[108] Dass dennoch an ihnen festgehalten wird, hat mit der internationalen Verständigung auf die Normen der Diplomatie zu tun: Wer diese orthodoxe Übereinkunft in Frage stellt, rüttelt damit am Fundament einer ohnehin auf anarchischen Grundlagen^{^[109]}^[109] beruhenden Theorie der Internationalen Beziehungen. Akteure auf der Internationalen Bühne brauchen völkerrechtliche Regeln für ihre außenpolitischen Verhandlungen („Diplomatie“), und zu diesen Regeln gehört auch die Einigung darauf, wer mit wem Verhandlungen führen darf.

Seit Nixons Besuch hat sich einiges geändert: „In vielen Teilen der Welt, einschließlich den USA, wird Javier Solana gesehen … als ‚der Außenpolitikchef der EU’“^{^[110]}^[110] (Cameron 2002, 13). Er telefoniert regelmäßig mit den Außenministern in Washington oder anderen Hauptstädten außerhalb der EU (vgl. Cameron 2002, 9). Aber „auf Augenhöhe“ verhandelt er nicht mit „den Großen“, wie US-Außenminister Powell oder mit Russlands Igor Iwanow. Solanas Meinung wird gehört, Abkommen unterzeichnen, autonome Entscheidungen treffen oder durchführen darf er nicht. So muss die innerinstitutionelle Aufwertung des Hohen Vertreters in Personalunion mit dem Außenkommissar zum Außenminister der Union von zwei Seiten gesehen werden:

- 1. Die Anpassung an intersubjektiv vergleichbare Ränge für das diplomatische Protokoll war überfällig. Welche nationalen Empfindlichkeiten damit allerdings verletzt werden, zeigt sich in der Empfehlung der AG VII, dem Träger des Doppelhutes einen Titel zu geben, der „keiner auf nationaler Ebene verwendeten Bezeichnung entspricht“ (CONV 459/02). Noch in CONV 685/03 vom 23. April 2003 wird er „Minister für auswärtige Angelegenheiten“ genannt. Darüber hat sich das Konventspräsidium mit der Bezeichnung ‚Außenminister der Union’ hinweggesetzt.

- 2. Ohne eine Angleichung der tatsächlichen Kompetenzen an die höheren Erwartungen, die an einen Außenminister gestellt werden, würde lediglich ein Papiertiger entstehen. Ob die im Verfassungsentwurf vorgesehenen Kompetenzen ausreichen werden, um eine „volle Augenhöhe“ zu erreichen, wird sich zeigen. Welche weiteren Faktoren dabei eine Rolle spielen, soll im Folgenden diskutiert werden.

C.2.2 Der Außenminister als internationaler Akteur

Die Beantwortung der Frage, wer in der Internationalen Politik als Akteur gelten darf, hängt vom Standpunkt des Betrachters ab: „There is no consensus on what it means to be an actor“ (Jupille/Caporaso 1998, 213). „On the horizons of IR theorists“ (Tonra 2003, 4) etwa erschien die EU lange Zeit erst gar nicht als Akteur, weil sie nicht dem klassischen Rollenverständnis der Theorien Internationaler Beziehungen (IB) entsprach. In den Theorien Internationaler Beziehungen lag das Akteursmonopol bei den Staaten: Nur sie durften außenpolitisch handeln und internationale Vereinbarungen abschließen. „Diplomacy … is essentially being conducted by traditional nation-states“ unterstrich Henry Kissinger 1973 in seiner Rede zum “Year of Europe” (Kissinger 1982, 153). Tonra (2003) kritisiert und verdeutlicht diese Haltung mit der ironischen Frage: „Wenn man die EU als Akteur der Außenpolitik akzeptiert, müsste man dasselbe dann nicht auch für die UNO tun, für die OECD, die ASEAN-Staaten – vielleicht sogar für Coca Cola?“ (vgl. Tonra 2003, 5). Er fügt, diesmal im Ernst, hinzu: „Wenn man die Theorie Internationaler Beziehungen (IB) rigoros anwenden würde – kann man dann wirklich die Außenpolitik von jedem der mehr als 200 Einzelstaaten ernst nehmen und gleichzeitig den Internationalen Einfluss einer politischen Gemeinschaft ignorieren, die für ein Viertel des Welthandels und –Wohlstands steht?“ (vgl. Tonra 2003, 5)^{^[111]}^[111]

Heute kann das Dogma der IB-Theoretiker also nicht mehr gelten. Aber wie soll man umgehen mit den zahlreichen neuen Organisationen und politischen Einheiten, die seit dem Ende des zweiten Weltkriegs einen Platz in der internationalen Politik beanspruchen, wie die UN, die Welthandels-organisation WTO – oder die EU? Noch immer wird die EU z.B. nicht wie ein Staat von einem an Staaten orientierten internationalen System automatisch als Akteur anerkannt. Das führt im Denken der EU nicht immer dazu, sich den Internationalen Regeln anzupassen, im Gegenteil: In ihrem Abschlußbericht empfiehlt die Konvents-AG VII „Außenpolitisches Handeln“, „dass die Union sich gegebenenfalls um Satzungsänderungen von Internationalen Organisationen bemühen sollte, damit eine Mitgliedschaft ermöglicht wird“ (CONV 459/02, 10). Die EU funktioniert zwar in weiten Teilen wie ein Bundesstaat, ist aber kein föderales System. Dies liegt vor allem in ihrem Hybridcharakter begründet („hybrid polity“, Manners 2003, 15) als zwischenstaatlicher Zusammenschluss von Mitgliedstaaten einerseits und als supranationalem Vertreter derselben Mitgliedstaaten andererseits. Der Hybridcharakter der EU führt in der Forschung deshalb zumeist folgerichtig zu einer Aufspaltung der EU-Außenpolitik in ihre beiden unterschiedlichen Entscheidungssysteme: Die GASP mit ihrem zwischenstaatlichen System wird dabei als die „eigentliche“ Außenpolitik der EU (Lescher, 22) betrachtet. Die Außenbeziehungen der EU im Rahmen der EG dagegen werden vorwiegend unter den Aspekten ihrer rechtlichen Grundlagen gesehen (vgl. White 1999, S. 40f und Manners 1998, S. 232-236). Probleme bereitet auch der Charakter der EU als politische Einheit im Transit, als moving target mit sich permanent wandelnden Mitgliedszahlen, Außengrenzen und Vertragswerken. Die EU ist eine politische Einheit, deren Rolle sich deutlich von denen anderer internationaler Akteure unterscheidet (Lescher, 22f). Und schließlich fehlt der EU, wie in C.1 dargestellt, eine gemeinsame Stimme, die ihre Wahrnehmung als Akteur verbessern helfen kann. Hier kommt der Außenminister der Union ins Spiel.

Ob die Person des Außenministers als internationaler Akteur oder zumindest als „agent“ oder Vertreter desselben anerkannt wird, hängt zunächst von der Anerkennung der EU als internationalem Akteur ab. Gleichzeitig soll das neue Amt zu dieser Anerkennung der EU beitragen: „…if the constitution of the EU changes then so might its identity and the way in which it is received by others“ (Manners 2003, 9). Wie aber lässt sich die Identität von etwas erfassen und im Sinne von „Vertrauen fassen“ kennen lernen, wenn es permanent seine Gestalt wechselt?^{^[112]}^[112] Indem man Kriterien entwickelt, die diesen Wandel berücksichtigen. In der Theorie Internationaler Systeme behandeln seit den neunziger Jahren verschiedene Ansätze von Actorness die Sonderrolle der EU als Akteur auf der internationalen Ebene und versuchen, eine „dem Akteur EU angemessene Konzeption zu entwickeln“ (Lescher, 9).^{^[113]}^[113] Neben dem innerinstitutionellen Problem der split personality der EU wird dabei vor allem auf die Diskrepanz aus wirtschaftlicher Größe und Mangel an weltpolitischem Einfluss verwiesen (vgl. Bretherton/Vogler 1999, 27). Tatsächlich belegen die Fakten, „dass die EU schon jetzt eine effektive und mit den USA vergleichbare Macht über Krieg und Frieden ausübt. Aber diese ‚Zivilmacht’ liegt nicht in der Bereitstellung von Bomberbataillonen, sondern eher im stillen Werben um Demokratie und Entwicklung durch Handel, Auslandshilfe und Friedenssicherung“ (Moravcsik 2002).^{^[114]}^[114] Javier Solana macht es sich zu einfach, wenn er proklamiert: „Als Zusammenschluss von 25 Staaten mit über 450 Millionen Einwohnern, die ein Viertel des Bruttosozialprodukts (BSP) weltweit erwirtschaften, ist die Europäische Union … zwangsläufig ein globaler Akteur“. Die nominale Zunahme der Präsenz europäischer Streitkräfte „in so entfernten Ländern wie Afghanistan, Osttimor und der DRK“ (Europäische Sicherheitsstrategie 2003, 1)^{^[115]}^[115] ist nur ein Kriterium für Actorness. Das Präsenzmodell (Allen/Smith 1990) eignet sich dabei vor allem zur Beschreibung der Ausweitung von Einfluss.

Die Actorness-Modelle (z.B. Jupille 1998, Manners 1998, ursprünglich Sjøstedt 1977) wollen unabhängig von konventionellen Faktoren wie konstitutioneller Verfasstheit, diplomatischen Normen oder schlichter Größe Aussagen treffen können über die Bedeutung der EU in Internationalen Beziehungen. Sie können auch auf den personellen Faktor der EU-Außenpolitik angewandt werden, um den es hier geht. Für diese Arbeit soll deshalb gefragt werden: Welche Bedeutung hat ein Außenminister der EU für deren actorness, und: Kann er selbst als Akteur im Internationalen System gelten? Zur Beantwortung dieser Fragen soll der Außenminister (vereinfacht) an den Kriterien gemessen werden, die Jupille und Caporaso (vgl. Jupille 1998, 214) zur Ermittlung von Actorness aufgestellt haben und die sie den Kriterien des Präsenzmodelles hinzufügen. Diese sind: Recognition (Anerkennung), Authority (Autorität/Einfluss), Autonomy (Unabhängigkeit) und Cohesion (Zusammenhalt). Gemeinsam sollen sie das Ausmaß an Actorness der EU beschreiben können. Angewandt auf den künftigen Außenministers der Union ergäbe sich folgendes Bild:

- Recognition: Die mangelhafte Anerkennung der EU durch andere internationale Akteure (vgl. Kissinger 1982, 157) gab den Ausschlag für erste Versuche einer gemeinsamen Außenpolitik und in der Konsequenz auch ihrer Personalisierung. Weil der EU nicht –wie einem Staat- automatische völkerrechtliche und diplomatische de-jure Anerkennung zuteil wird, muss sie sich um mehr und bessere de-facto Anerkennung bemühen. Die Einrichtung eines Außenministers ist dabei hilfreich, weil sie dazu beiträgt, die EU in ein tradiertes und stark verregeltes diplomatisches System einzufügen: Recognition durch verbesserte Kommunikation durch Angleichung an vorhandene Normen.

- Authority: Die rechtliche Zuständigkeit der Union für die Außenpolitik der Gemeinschaft bleibt auch mit dem Verfassungsentwurf zumeist abhängig von einer Übertragung dieser Kompetenzen durch die Mitgliedstaaten (Einzelfallermächtigungen, Rechtsakte). Der Außenminister besitzt nicht die Generalvollmacht für die Außenpolitik, er ist lediglich der Vermittler („agent“). Wenn auch die Autorität nach außen zu handeln de-jure bei den Mitgliedstaaten („principals“) bleibt, so stärkt doch die erhebliche Verschärfung der Selbstverpflichtung der MS zu Loyalität und Konvergenz die Autorität des Agenten nach innen. Vor allem, weil dem Außenminister nun „eine Reihe von Instrumenten“ zur Verfügung stehen, „um unilaterales Verhalten der Mitgliedstaaten … in die Schranken zu weisen“ (Risse 2003, 10).

- Autonomy: Jupille und Caporaso machen zwei Komponenten zur Bedingung von Autonomie: Institutionelle Unterscheidbarkeit und Unabhängigkeit. Die EU muss mehr sein, als die Summe ihrer Teile. Analog dazu müsste der Außenminister mehr sein, als der Vorsitzende des Außenministerrates. Das lässt sich schon aus seiner Doppelhutfunktion ableiten: Dadurch ist er eigenständig, seine Aufgabe einzigartig und unvergleichbar, er bleibt allerdings in seinen Aktionen abhängig von Entscheidungen der Mitgliedstaaten. Die Ausgestaltung und Finanzierung eines eigenen, institutionellen Apparats wird eine entscheidende, zur Zeit aber noch völlig unabsehbare Komponente für einen unabhängigen EU-Außenminister sein: „Establishing it will be a major task of the UMFA’s first year in office“ (Howorth 2003, 21).

- Cohesion: Hier wird das Konzept von Jupille/Caporaso am schwierigsten fassbar: „Cohesion is a slippery concept“ (Jupille/ Caporaso 1998, 219). Kohäsion als Zusammenhalt von Werten, Normen und daraus resultierenden außenpolitischen Entscheidungen soll im Verfassungsentwurf vor allem durch die Einbeziehung der Grundrechtecharta (CONV 850/03, 47-60) und die in Art. III-193 EVE aufgelisteten Grundsätze außenpolitischen Handelns, aber auch mit der von Javier Solana vorgelegten Europäischen Sicherheitsstrategie angestrebt werden. Der Außenminister bekommt mehrfach die Aufgabe zugewiesen, „für die Einhaltung dieser Grundsätze“ zu sorgen (z.B. in Art. III-195/2 EVE). Wichtig ist dabei die Output-Kohäsion: Die Fähigkeit, gemeinsame Positionen unabhängig von Konflikten im Einigungsprozess zu finden und einzunehmen.^{^[116]}^[116] Dies wird die schwierigste und größte Aufgabe des Außenministers: Im Spannungsfeld zwischen Rat und Kommission, zwischen den föderalistischen und den souveränistischen Mitgliedstaaten und nicht zuletzt innerinstitutionell im Kompetenzgerangel mit Ratspräsident und Kommissionspräsident zu einer Output-Kohäsion zu kommen.

Ist der Außenminister der Union nun ein Akteur nach der Definition von Actorness? Ich möchte mit Tonra antworten: „Even if it is not a fully fledged actor”, sei es wichtig “to consider its real world capacity to shape events outside its borders – both by its own volition and in response to third party expecatations and demands” (Tonra 2003, 8). Der Natur der EU als „evolving entity“ (Jupille/Caporaso 1998, 214) entsprechend sind die ohnehin ständig neu zu bewertenden Schlussfolgerungen weniger wichtig, als das Bewusstsein um die Variablen, an denen ihr Handeln gemessen wird.^{^[117]}^[117]

C.2.3 Zusammenfassung II

Erreicht der Außenminister der Union das Ziel einer besseren Sichtbarkeit der EU-Außenpolitik? Zumindest kann er die Kommunikationsleistung der EU als Internationaler Akteur erheblich verbessern. Dies geschieht

- diplomatisch durch die Erfüllung formaler Kriterien der Protokolle internationaler Diplomatie und Angleichung intersubjektiver Sprachregelungen,

- vertraglich-juristisch durch eine klarere Definition von Handlungs-, Vertretungs- und Weisungsbefugnissen, und

- personalpolitisch durch die Reduzierung der leitenden und ausführenden Akteure außenpolitischen Handelns der EU.

Die Ausweitung seiner Handlungsmöglichkeiten macht den Außenminister der Union seinen Internationalen Partnern als „Amtskollege“ ebenbürtig, wenn nicht sogar überlegen, zumal seine „Macht“ die kumulierte Macht der Mitgliedstaaten darstellt. Seine eigene Rolle als Internationaler Akteur ist dabei unbestritten: Die Unterordnung unter hierarchische Zwänge des EU-Institutionensystems lässt ihm im Vergleich zu seinen nationalen Pendants sogar mehr Möglichkeiten (solange er der einzige „Minister“ der EU bleibt). Die „single figure“ ist der Außenminister aber, wie geplant, nur „below European Council level“ (Bury in: WG VII – WD 53). Der für zweieinhalb Jahre gewählte hauptamtliche Ratspräsident steht hierarchisch über ihm. Der „supremo would overshadow Mr CFSP wherever he was located“ (Cameron 2002, 23), wenn der Ratspräsident von seinem Recht der Außenvertretung Gebrauch macht. Für Europa gilt damit wie für die Nationalstaaten: Der Außenminister spielt in der Außenpolitik offiziell nur die zweite Geige. „Außenpolitische Entscheidungen, bei denen es um den Einsatz von militärischer Gewalt und damit potentiell um Leben und Tod der eigenen Staatsbürer/innen geht, sind nicht mehr Sache außen- und verteidigungspolitischer Bürokratien, sondern der Staats- und Regierungschefs selbst“ (Risse 2003, 8).

Eine better visibility wird erreicht, weil die konsequente Fortführung der Personalisierung des außenpolitischen Handelns der EU durch die Schaffung des Außenministers es der Öffentlichkeit in den Mitgliedsstaaten erleichtert, die Präsenz der EU im Internationalen Geschehen zu erkennen. Von den nationalen EU-Politiken wird es abhängen, ob die Öffentlichkeit auch den immer enthaltenen nationalen Anteil an der gemeinsamen Außenpolitik erkennen kann, oder ob die EU weiter als Kontrasubjekt wahrgenommen wird.

D Gulliver im Land der Europäer

Dass es einen Außenminister der Union geben wird, daran kann kein Zweifel bestehen: Seine Einrichtung im Verfassungsentwurf wird nicht nur als Höhepunkt der Konventsarbeit bewertet, sie ist auch einer der am wenigsten umstrittenen Punkte gewesen. Wie seine Arbeit aussehen wird, das hängt –auch hier sind sich die Analysten einig- vor allem von der Persönlichkeit des Amtsinhabers ab, von der Ausstattung seines „Ministeriums“ und davon, wie er sich im Spannungsverhältnis zwischen Mitgliedstaaten/Ratspräsident und EU-Kommission durchsetzen kann. Dass er Chancen hat, ein bedeutender Akteur in den internationalen Beziehungen zu werden, wurde bereits ausführlich dargelegt. Im Folgenden sollen eine Bewertung seiner Rolle versucht und zugleich die Erfahrungen beim Erstellen dieser Arbeit thematisiert werden.

D.1 Der Außenminister – Ein Erfolgsmodell?

Mit der Einführung eines Außenministers wird die Außenpolitik der EU zunächst endgültig personalisiert. Die Europäische Telefonnummer, die manche bereits beim Hohen Vertreter der EU für die GASP vermuteten,^{^[118]}^[118] ist nun erstmals an einen Sprecher für alle außenpolitischen Belange der EU vergeben worden. Wer für die EU abnimmt und welche Meinung er oder sie dann vertritt, das kann aufgrund des aktiven Wettstreits der komplexen, multiplen und relationalen Identitäten der EU (vgl. Manners/Whitman 2003, 397) nur schwer vorhergesagt werden.

Hat Giscard d’Estaing seinen Wunsch verwirklichen können? Mehr als das. Wenn die EU weiter wächst, muss der Außenminister der USA auf eine Leiter steigen, um mit dem Außenminister der Union „auf gleicher Augenhöhe“ zu verhandeln (vgl. Giscard in: Bolesch 2002). Zwei Hauptprobleme werden –übereinstimmend mit den meisten Analystenstimmen- gesehen: Die ungeklärte Frage des Auswärtigen Dienstes^{^[119]}^[119] und die Abgrenzung zu den außenpolitischen Kompetenzen des übergeordneten, aber nicht weisungsbefugten Ratspräsidenten. Sollte es bei dem Terminplan bleiben, bliebe viel Zeit, um diese Fragen zu klären: Im Verfassungsentwurf ist die Neugestaltung der Kommission mit einem Vizepräsidenten, der Außenminister der Union ist, erst für 2009 vorgesehen (CONV 850/03, 21).

Grundsätzliche Fragen werden mit dem “Doppelhutmodell” umgangen: „Its main achievement is its pragmatism which leaves undecided the question whether the Commission or the (European) Council shall be bedrock upon which the Union’s executive government shall eventually be built“ (Thym 2003, 13). Auch das Prinzip der Einstimmigkeit in der Außenpolitik wird nicht angetastet. Die Möglichkeiten zu qualifizierten Mehrheits-entscheidungen sind zwar nach wie vor vorhanden, werden aber nicht genutzt: „There has never been a vote on CFSP matters … since Amsterdam“ (Cameron 2002, 11).

Europäische Außenpolitik potenziert nationale Befindlichkeiten. Konsultationen mit den COREU-Korrespondenten^{^[120]}^[120] von 25 Ländern setzen mindestens voraus, dass diese Korrespondenten bereits mit einer nationalen Position aufwarten können. Zuerst müssen sich also 25 Länder selbst auf eine Haltung geeinigt haben mit all ihren Abhängigkeiten, bevor die schwierige Suche nach einer Europäischen Position beginnt. Eindeutige Aussagen sind eher selten zu erwarten, schnelle Entscheidungen realistisch unmöglich und unilaterale Zwischenfälle nicht ausgeschlossen. Die Zunahme der zu berücksichtigenden Abstimmungsfaktoren bei einer EU der 25 birgt zudem die Gefahr in sich, dass Bemühungen um Transparenz und demokratische Legitimation zunehmend als Hemmschuhe für die außenpolitische Handlungsfähigkeit der EU empfunden werden. Eine aktive Mitsprache der Mitgliedsländer in der Außenpolitik kann man als Hindernis begreifen, man könnte sie aber auch als demokratische Notwendigkeit einfordern, zumindest solange nicht Voraussetzungen und Strukturen zur Behebung des europäischen Demokratiedefizits geschaffen werden, wie etwa die Direktwahl eines EU-Ratspräsidenten. Der Ruf nach mehr Autonomie des Außenministers muss als Ruf nach weniger Demokratie abgelehnt werden.

D.2 Die Macht des Supra-Ministers

Mit den Bedingungen für die Außenpolitik hat sich auch die Frage nach der Macht des Außenministers verändert. Wer unter Macht Einfluss auf die „traditionellen Indikatoren Wirtschaftskraft, militärisches Potential, Territorium und Bevölkerung“ versteht (vgl. Eberwein/Kaiser 1998, 8), muss für die EU zu dem Schluss kommen, dass sie ökonomisch und demographisch selbst den USA an Größe überlegen ist, militärisch ist sie ihnen weit unterlegen. Die bereits jetzt erhebliche Dimension der europäischen Außenbeziehungen wird dabei noch nicht effizient in außenpolitischen Einfluss umgesetzt.^{^[121]}^[121] Der Machtbegriff muss deshalb für die Europäische Außenpolitik neu definiert werden, und in gewisser Weise tut dies der vorliegende Verfassungsentwurf: Macht ist das Maß an Handlungspotential, über das ein Akteur in Internationalen Systemen verfügt. Dabei ist, wie aufgezeigt, die Berücksichtigung tradierter (und womöglich überkommener) diplomatischer Ränge ebenso von Bedeutung wie der Einsatz des Außenministers als medial optimierter und professionalisierter Politikvermittler. Der Ruf nach der Einen Stimme drückt dabei den Wunsch nach einfachen Lösungen in einer zunehmend unüberschaubaren Welt aus: Selbst wenn allen Beteiligten bewusst ist, dass der Außenminister der Union nur innerhalb eines sehr eng gestrickten Netzes aus gegenseitigen internationalen und innerinstitutionellen Abhängigkeiten handeln kann, macht die Reduktion seines Handelns auf das eines Individuums dieses Handeln sinnlich leichter erfassbar.

In seiner vom Verfassungsentwurf vorgesehen Stärke wirkt der Außen-minister der Union wie ein Europäischer Gulliver, der von den Liliputanern der Mitgliedstaaten mit winzigen Seilen gefesselt wird, sobald er nicht aufpasst.^{^[122]}^[122] Die Fallstricke können dabei symbolisch gelten als die Vielzahl seiner sich zum Teil scheinbar widersprechenden Aufgaben, vor allem aber als die verschiedenen Kräfte, die aus bald 25 Mitgliedstaaten in nicht immer dieselbe Richtung an ihm ziehen werden. Mit einem Europäischen Geist als Lenker wäre dieser Gulliver eine mächtige und furchteinflößende Marionette. Aber mit in 25 verschiedenen Traditionen, Kulturen und innenpolitischen Rücksichtnahmen verhafteten Lenkern an 25 unterschiedlich langen Fäden? Ritttberger schreibt: „Die EU kann immer dann als Akteur auftreten, wenn sich die Prinzipale einig sind oder wenn den Agenten so viel Handlungskompetenz zukommt, dass z.B. durch deren Initiativ- oder agenda-setting-Befugnisse die Gefahr der Selbstblockade der Prinzipale vermieden oder zurück gedrängt und mithin einer kollektiven Handlungsunfähigkeit oder einem Rückfall in Alleingänge vorgebeugt werden kann“ (Rittberger 2003, 7). Der Verfassungsentwurf der EU gibt seinem Agenten, dem Außenminister, hohes Maß an Handlungskompetenz vor. Die Möglichkeiten sind also vorhanden.

Aber selbst wenn ein Grundkonsens über das außenpolitische Handeln der EU 25 erzielt werden kann, bleibt als einer von vielen Unsicherheitsfaktoren die Innenpolitik der Mitgliedsstaaten. Oberstes Interesse einer Regierung ist für gewöhnlich ihre Wiederwahl. Steht die Wiederwahl eines Mitgliedslandes wegen ihrer Europapolitik in Frage (siehe Polen), sind Loyalitäten gegenüber Europa natürliche Grenzen gesetzt. Die „Macht“ des Außenministers ist theoretisch nur so groß, wie der kleinste gemeinsame Nenner der Mitgliedstaaten. In manchen Fällen wird es nicht einmal den geben. Die Abstimmungsprobleme werden zunehmen. Bevor überhaupt ein nationaler Außenminister eine „europäische“ Position formulieren kann, müssen diese Äußerungen abgestimmt werden mit den Fachressorts, den zuständigen Abteilungen, darüber hinaus mit den Ländervertretern, den Fraktionen, schließlich den zuständigen Europäischen Partnern und so weiter. Dies sind nur die Abhängigkeiten eines Staates. Zwar potenzieren sich diese Probleme wegen gewisser Synergieeffekte in der EU nicht zu einem Faktor 25, aber dennoch zu einer kaum mehr überschaubaren Größe. Um beim Gulliver-Bild zu bleiben: Die zu beachtenden Rücksichtsnahmen sind die Seile, die den Außenminister bewegungsunfähig machen. Von der Flexibilität dieser Schnüre und von seinem eigenen Geschick wird es abhängen, ob der europäische Gulliver zum Helden der Liliputaner wird, oder ob sie ihn – wie bei Jonathan Swift - vertreiben.

Ist der Außenminister der Union als Akteur mächtiger, als die Präsidenten von Europäischer Rat oder Kommission? Die Fülle an Erwähnungen im Verfassungsentwurf legt diesen Schluss nahe. Versieht man die Frage mit dem Zusatz „die Außenpolitik der EU betreffend“ würde ich sie bejahen. Kein anderer leitender Akteur bekommt so eindeutig und detailliert Kompetenzen für alle Bereiche des außenpolitischen Handelns der EU vom Verfassungsentwurf zugewiesen. Solange er seine Aufgaben nicht z.B. mit einem Verteidigungsminister der Union teilen muss und keine ihn entmachtenden Hierarchieregelungen zwischen ihm und dem Ratspräsidenten getroffen worden sind, kann eine starke Persönlichkeit aus dem „Supra-Minister“ eine Position mit einer in der Welt unvergleichbaren Machtfülle entwickeln. Kritik an der verfassungsmäßigen Ausgestaltung des Amtes ist angebracht, solange unklare Kompetenzbeschreibungen oder der „eingebaute Rollenkonflikt“ (Risse 2003, 10) mit dem EU-Ratspräsidenten zu einer Beschädigung des Außenministers als Symbol eines einigen Europas führen könnten. Art. I-21/2 EVE könnte darauf hindeuten, dass der EU-Präsident seinen übergeordneten Führungsanspruch in der EU-Außenpolitik nur auf den (selteneren) Treffen der Staats- und Regierungschefs wahrnimmt, wohingegen der Außenminister der Union auf den (häufigeren) Ministerratssitzungen der Chef ist. Die Verfassungsrealität muss hier zeigen, wie viele Stimmen nach außen zu hören sein werden.

D.3 Außenpolitik und Öffentlichkeit

Nach außen wirkt der Außenminister zum einen auf der diplomatischen Ebene, zum anderen in der Öffentlichkeit. Auf der Arbeitsebene sind die Internationalen Beziehungen der EU bereits gut verankert,^{^[123]}^[123] auf der diplomatischen Ebene bekommen sie nun Stimme, Gesicht und vor allem einen leitenden Akteur mit einem intersubjektiv vergleichbaren diplomatischen Rang. De Facto wird der Außenminister nicht alle Aufgaben außerhalb der EU mit seiner Stimme vertreten können: Ein Umweltkommissar wird aller Wahrscheinlichkeit nach ebenso weiter im Rahmen seiner Arbeit weltweit tätig sein, wie ein Wirtschaftskommissar – was der Aufgabenteilung in nationalen Regierungssystemen entspräche. Thym glaubt sogar, die Zahl der Stimmen in der europäischen Außenpolitik wird zunehmen durch die häufigere Entsendung von Sonderbeauftragten zu speziellen Themen der Außenpolitik – „reflecting a similar plurality of actors in third states like the United States“ (Thym 2003, 13).

Auch wenn die Stimme des Außenministers nicht die einzige sein wird, sie kann die stärkste werden. Eine größere Akzeptanz der EU in Internationalen Beziehungen kann zu einer stärkeren Präsenz der EU in den Medien führen, damit auch zu einer breiteren Öffentlichkeit. Die Identifizierung des außenpolitischen Handelns der EU wird durch die Personalisierung verbessert. Aber welches Bild von der EU-Außenpolitik wird der Öffentlichkeit vermittelt?

Eine der Grundvoraussetzungen für Demokratie ist der freie Zugang zu Informationen, im Verfassungsvertrag geregelt in Art. II-11 („Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit“, CONV 850/03, 50). Aus der Erfahrung der Recherchen für diese Arbeit heraus kann ich behaupten: Die Informationsfreiheit endet, wo sie nicht mehr mit Staatsinteressen identisch ist. Europäische Außenpolitik ist eines der bestgehütetsten Staats-geheimnisse der Welt. Der Zugang zu Informationen wird abgesichert von und vor den Mitgliedsstaaten, vor allem aber vor der Öffentlichkeit. Von den Mitgliedstaaten werden Informationen zurückgehalten, damit die von ihnen verfolgten nationalen Strategien nicht vorzeitig verraten und damit wirkungslos werden. Vor den Mitgliedsstaaten, wenn die Europäische Außenpolitik zu erfolgreich wird, was die Gefahr des Empfindens nationaler Souveränitätsverluste vergrößert. Zwei Beispiele sollen das belegen: Die Informationspolitik der Bundesregierung und was die Journalisten daraus machen.

„Die außenpolitische Haltung der Bundesregierung“ ein heikles Gut, das nur wenige öffentlich verkünden dürfen. Zum einen gibt es kaum einen Politikbereich, in dem eindeutige Aussagen von Politikern so weitreichende Folgen haben können. Deshalb sind diese Aussagen so selten, deshalb ist der Aussagewert etwa eines Interviews mit dem Bundesaußenminister zumeist minimal und seit Fischers Amtsantritt in seinen Inhalten einigermaßen konstant und in weitgehender Übereinstimmung mit der Politik seiner Vorgänger. Physiognomisch spiegelt das von Sorge um seine Verantwortung tief zerfurchte Gesicht Joschka Fischers diese Indifferenz am besten wider, wenn er zum Nahost-Konflikt Stellung nehmen muss, in dem das „sowohl als auch“ der Diplomatie mit sich gegenseitig aufhebenden Aussagen längst Programm geworden ist. Außenpolitik vollzieht sich in kleinen Schritten. Es liegt nicht im Interesse der politischen Akteure, diese Schritte von einer Öffentlichkeit nachvollziehbar offen zu legen. Womöglich ist dies mit ein Grund dafür, warum die Forschung die Interna von Außenpolitik lange Zeit vernachlässigt hat und Funktionsweisen und Arbeitsabläufe der Institutionen und leitenden Akteure vergleichsweise wenig erforscht sind. Dabei gönnt die Politik der Wissenschaft noch verhältnismäßig tiefe Einblicke: Die größeren Zyklen, in denen Forscher publizieren, bergen weniger die Gefahr in sich, Tagespolitik beeinflussende Debatten auszulösen. Anders bei den Journalisten. Sie gelten für gewöhnlich nicht als Partner oder gar Berater der Politik, sondern als potentielle Bedrohung diplomatischer Strategien. Während die Pressereferate großer Unternehmen für gewöhnlich bei Journalisten um Aufmerksamkeit buhlen, ist das „Unternehmen Außenpolitik“ geheime Verschlusssache. Die Pressereferenten vom Auswärtigen Amt stehen dazu noch in einem besonderen Spannungsverhältnis: Sie verwalten zwar die Interview-Termine Joschka Fischers, aber Fischers Stellvertreter, Staatsminister Bury, macht seine Pressearbeit selbst – und nicht immer decken sich Burys politische Ziele mit denen seines Chefs. Unter der Ministerebene herrscht Schweigen. Bundesbeamte dürfen für gewöhnlich nicht für die Bundesregierung sprechen, selten einmal äußert sich ein Staatssekretär. Und so entzieht sich die genaue Rekonstruktion konkreter außenpolitischer Gestaltung der potentiellen Wahrnehmung durch die Öffentlichkeit.^{^[124]}^[124] In diesem Licht muss auch die neue Transparenz der Konventsarbeit gesehen werden: Die zeitnahe Veröffentlichung aller Konvents-Dokumente im Internet ist eine begrüßenswerte Initiative. Wer über die Information, die Zeit und die technischen Fähigkeiten verfügte, konnte passiv und sogar aktiv am Konventsgeschehen teilnehmen. Es ist davon auszugehen, dass die Berücksichtigung des Faktors Öffentlichkeit sowohl die Verhandlungen der Akteure selbst als auch das Konventsergebnis beeinflusst hat. Und dass dadurch für die Geheimniskrämer in den Außenministerien eine ungewohnte und unerwünschte Situation entstand: „Gemeinschafts“-Initiativen konnten auf einmal eindeutig auf ihr Ursprungsland zurückgeführt werden, manchmal sogar bis auf konkrete Personen als Initiatoren. Die Referatsebene blieb von dieser neuen Öffentlichkeit unberührt. Für sie gilt nach wie vor: Erfolge der Europäischen Außenpolitik, wie die Einigung auf einen Außenminister, dürfen nicht als Durchsetzung nationaler oder sogar persönlicher Ziele erkannt werden, um keine internationalen Empfindlichkeiten zu verletzen. Das, was von der Öffentlichkeit als Politik wahrgenommen wird, ist also zumeist nur die vielfach gefilterte und aufbereitete Essenz, die die Ministerien als wünschenswerte Publikation zulassen. Deshalb bleiben auch die nationalen Anteile an Europäischer Außenpolitik für die meisten Bürger unsichtbar. Diese Tatsache erschwert zum einen die Identifikation der Bürger der Mitgliedstaaten mit der EU durch die Verhinderung einer nationalen Rückkopplung. Zum anderen wird die demokratische Legitimierung umgangen, indem die nationalen Verantwortlichkeiten Europäischer Außenpolitik unkenntlich gemacht werden. Wen sollen die Bürger abwählen, wenn sie nicht einverstanden sind mit der Außenpolitik Europas? Bei wem sollen sie sich beschweren?

Dieses Problem löst auch der Außenminister der Union nicht, im Gegenteil: Es wird sehr viel schwerer für ihn, als für seine nationalen Counterparts. Und er wird noch weniger greifbar sein als Ansprechpartner: Seine Öffentlichkeitsarbeit muss eine in 25 Länder aufgesplitterte Öffentlichkeit bedienen, jede mit ihrer eigenen Mediennachfrage. Wie werden die Journalisten auf das für sie zwangsläufig unbefriedigende, weil verknappte Informationsangebot reagieren, welche Konsequenzen werden sie ziehen? Sie werden sich – wie auch jetzt bereits auf nationaler Ebene- fügen in das, was nicht zu ändern ist. Sie nehmen dankbar die seltenen Termine an, die der Minister ihnen gewährt, um seine Themen zu setzen. Im übrigen behelfen sie sich mit Spekulationen. Sie ziehen nicht immer richtige Schlussfolgerungen aus offen erkennbaren Sachzusammenhängen und bleiben im Übrigen in ihren Analysen der Außenpolitik ähnlich vage wie die Aussagen der Diplomaten. Welchen Weg die Nachricht vom Werden eines Außenministers der Union in der Presse genommen hat, das ist Thema des journalistischen Produktes, das im Anhang beigefügt ist und dessen Vorbereitung diese Arbeit dienen sollte.

Anlage 1: Europa sucht den Supra-Star, Manuskript

Europa sucht den Supra-Star

Mit dem Regierungswechsel in Spanien und der Einigung mit Polen über die neuen Abstimmungsmodalitäten wird die Annahme des Europäischen Verfassungsentwurfes noch unter der irischen Ratspräsidentschaft möglich. Wer wird erster Europäischer Außenminister?

Im Frühjahr 1999 hatten aufmerksame Journalisten aufgehorcht. Der Grüne Außenminister Joschka Fischer war gerade ein paar Monate im Amt,^{^[125]}^[125] da verkündete er: „Ich hoffe, das Amt des Außenministers in Zukunft überflüssig zu machen“.^{^[126]}^[126] Fischer hatte damit das Ziel formuliert, möglichst noch während seiner Amtszeit das Amt eines Europäischen Außenministers schaffen zu wollen. Ein Außenminister der Union war weder seine ureigene Idee, noch war Fischer ihr einziger Fürsprecher.^{^[127]}^[127] Dennoch geschah nun etwas Merkwürdiges. Von der ZEIT bis zur BILD waren sich alle darin einig, dass Fischer selbst diesen Posten anstrebt.

Mit der von ihm selbst als „persönliche Zukunftsvision“ bezeichneten Humboldt-Rede^{^[128]}^[128] hatte sich Fischer anschließend europapolitisch profiliert. Zwar wurde die Möglichkeit eines europäischen Außenamtes im Redetext mit keinem Wort erwähnt. Aber gerade diese Auslassung erkannten die Medien nun als Taktik: Schon 1998 hatte Fischer als Grüner Spitzenkandidat „ununterbrochen“^{^[129]}^[129] dementiert, Deutscher Außenminister werden zu wollen. Noch einmal wollten die Journalisten seine Dementis nicht glauben. Sie sahen im jüngsten Gerücht das „gleiche Muster“^{^[130]}^[130] und folgerten daraus, dass es wohl wahr sei: Fischer strebe das Amt des Außenministers der Union an. Dabei dementierte Fischer diesmal nicht einmal mehr, sondern setzte nur ein lapidares “Vergessen Sie’s!“ dagegen.^{^[131]}^[131]

Zunächst aber musste der Bundesaußenminister seine Europa-Ambitionen innerhalb der Bundesregierung durchsetzen. Bei den Koalitionsverhandlungen 1998 konnte er Oskar Lafontaines Anspruch auf ein Superministerium aus Finanzen, Wirtschaft und den Europakompetenzen noch verhindern,^{^[132]}^[132] ebenso die im Wahlkampf 2002 erneut aufgekommene Idee eines Europa-Ministers im Kanzleramt (damit „wäre Fischer nur noch ein Außenminister en miniature – zuständig für Fernreisen und Exotik“ gewesen.^{^[133]}^[133] Dann aber avancierte Kanzler Schröder „außenpolitisch zum Chef im Ring“^{^[134]}^[134] und dehnte seine Hausmacht auf das Außenministerium aus, wo er mit dem bisherigen Kanzleramtsminister Hans-Martin Bury einen Vertrauten auf den wichtigen Posten des Europa-Koordinators berief. Der SPD-Mann Bury wurde Fischers Stellvertreter und sicherte sich die Stelle des deutsch-französischen Koordinators, die als wichtige Schlüsselposition im europäischen Motor gilt.^{^[135][135]} Im Kanzleramt schuf Schröder eine eigene Europa-Abteilung.^{^[136]}^[136]

Die Medien konzentrierten sich dennoch weiter auf Fischer. Was auch immer er für Europa tat, wurde künftig von Journalisten als Schritt auf dem Weg zu seinem „EU-Traumjob“^{^[137]}^[137] gedeutet, etwa Fischers persönliches Engagement als Vertreter der Bundesregierung im Europäischen Verfassungskonvent, in dem durchaus auch Minister anderer EU-Mitgliedsländer saßen. Als Einzelheiten des Verfassungsentwurfes bekannt wurden, fragte Der Spiegel: „Fischer bald nach Brüssel?“.^{^[138]}^[138] Da ging man noch davon aus, dass ein künftiger Außenminister der Union womöglich bereits zum Amtsantritt der neuen EU-Kommission am 1. November 2004 eingesetzt werden würde. Erst, als das frühe Datum sich als unrealistisch herausstellte, schuf der Kanzler vollendete Tatsachen, indem er sich für eine weitere Amtszeit von EU-Kommissar Günter Verheugen aussprach. Ein weiterer Deutscher in der Kommission wäre dann nicht durchsetzbar,^{^[139]}^[139] da es künftig in der EU-Kommission höchstens noch einen Kommissar pro Mitgliedsland geben sollte.^{^[140]}^[140] Wer den Außenminister stellt (der laut Verfassungsentwurf gleichzeitig Vizepräsident der Kommission sein soll) darf keinen zweiten Kommissar nach Brüssel schicken.

So fiel es Fischer am 28. August 2003 leicht, zu verkünden: Er würde im Wahljahr 2006 noch einmal als Spitzenkandidat der Grünen antreten und sich um das Amt des Deutschen Außenministers bewerben wollen. Erneut ging er dabei nicht auf mögliche spätere EU-Ambitionen ein. Das tat statt dessen Daniel Cohn-Bendit, der ist nicht nur „Grünen-Europapolitiker, sondern Fischers bester Kumpel seit gemeinsamen Studententagen – und dürfte über Fischers Zukunftspläne Bescheid wissen,“ schrieb BILD:^{^[141]}^[141] „Joschka wechselt nach Brüssel, wenn wir die Bundestagswahl 2006 gewonnen haben. 2007 oder 2008 ist es soweit“.^{^[142]}^[142] Fischers Dementi kam prompt, aber wie immer wenig überzeugend: „Ich weiß nicht, wo der das her hat!“^{^[143]}^[143]

Fischer muss das sagen und Cohn-Bendit sollte es besser wissen. Denn solange Verheugen im Amt bleibt, ist für Fischer kein Platz. Geht Verheugen, wie geplant, im November erneut nach Brüssel, könnte Fischer erst 2009 wechseln - und das auch nur, wenn die Grünen sich 2006 noch einmal an der Bundesregierung beteiligen können. Eine CDU/FDP-Koalition würde Fischer nicht für das Amt nominieren.^{^[144]}^[144] Ein vorzeitiger Jobtausch mit SPD-Mann Verheugen erscheint ausgeschlossen, denn traditionell stellt in Deutschland der kleinere Koalitionspartner den Außenminister.^{^[145]}^[145] Ein vorzeitiger Rückzug Verheugens aus der EU-Kommission (und ein Einzug Fischers) wäre allenfalls in einer schwarz-grünen Koalition ab 2006 denkbar – es gilt aber als unwahrscheinlich, dass mitten in der Amtszeit einer Kommission das Personal ausgewechselt wird. Zumal der Verfassungsentwurf selbst den Außenminister deutlich erst zum 1. November 2009 in die Kommission integriert und jede Zwischenlösung eine Vielzahl von Abstimmungsproblemen aufwerfen würde. Verheugen wird am 28. April 2004 60 Jahre alt, eine weitere Amtszeit in Brüssel würde bestens in seine persönliche Lebensplanung passen. Allerdings: Auch Javier Solanas Amtszeit endet in diesem Jahr, Verheugen könnte sein Nachfolger werden. Solana (61) bewirbt sich auch selbst um eine Verlängerung. Und mit den veränderten Machtverhältnissen in Spanien stehen die Aussichten des Sozialisten Solanas nicht schlecht.

Für Fischer wird also entscheidend der Ausgang der Bundestagswahl 2006 sein. Bis dahin könnte er seinen europapolitischen Kompetenzvorsprung so stark ausgebaut haben, dass ihm bei einer erneuten Regierungsbeteiligung der Grünen weder in der SPD noch in der CDU jemand das Amt streitig machen würde. Immerhin hatte sich das offizielle Europa schon fast an den Gedanken an Fischer als Europäischem Außenminister gewöhnt und er selbst sich international längst als eigentlicher Deutscher Europaminister gegen die Widerstände aus dem Kanzleramt etabliert. Die Langzeitwirkung seiner Humboldt-Rede hält an. Europa ist „sein eigentliches Thema“^{^[146]}^[146], sein „eigentliches politisches Projekt,“ das Fischer als „Schleichweg aus seiner verkorksten Beziehung zum eigenen Land“ diene.^{^[147]}^[147] Nur die Deutschen wollen laut einer Umfrage ihren beliebtesten Politiker nicht nach Brüssel ziehen lassen.^{^[148]}^[148]

Die Medien beschäftigt das Thema weiter, vor allem vor der Europawahl 2004. Mit Blick auf die mangelhafte Verwurzelung von Fischers grüner Partei in anderen EU-Staaten (mit der Ausnahme Lettlands, das von einem konservativen Grünen Regierungschef geführt wird), fürchtet die Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung: „Sollte Joschka Fischer eines Tages doch wieder Lust auf den Posten eines europäischen Außenministers bekommen, könnte er dann am fehlenden parlamentarischen Rückhalt scheitern“^{^[149]}^[149] – weil die Fraktion der Grünen im Europaparlament zu klein und machtlos ist. Formell muss das Parlament laut Verfassungsentwurf ein „Zustimmungsvotum“ erteilen. In der Praxis würde ein politisches Scheitern allerdings ein politisiertes EU-Parlament mit entsprechend gegeneinander aufgestellten Fraktionen voraussetzen. Das entspricht (noch) nicht der Realität. Abgestimmt wird im EU-Parlament weitgehend über Fraktionsgrenzen hinweg, zumal die Sozialdemokraten des einen Landes oft den Konservativen des anderen Landes näher stehen, als ihren Fraktionskollegen.

Zu Personalspekulationen in den Medien sagte EU-Kommissar Günter Verheugen im taz-Interview: „Zum Decodieren schaut man mindestens so sehr auf das, was nicht gesagt wird, wie auf das, was gesagt wird. Irgendwann können Sie die Codes knacken. Wenn Sie dann den Spiegel lesen, lesen Sie zwischen den Zeilen. Sie wissen, wer was gesagt hat, auch wenn die Quellen verborgen wurden“.^{^[150]}^[150]

Attraktiv ist das Amt des Europäischen Außenministers allemal: Der erste supranationale Minister der Welt wird der Leiter der Außenpolitik für die größte Wirtschaftsmacht der Welt und für 450 Millionen Menschen. Der Verfassungsentwurf hat den „Supra-Star“ entsprechend üppig berücksichtigt. Manche fragen bereits, ob seine Kompetenzen nicht sogar die der Präsidenten des Europäischen Rates und der EU-Kommission in den Schatten stellen. Das könnte Fischer so passen.

Stephan Karkowsky, 30.03.2004

Anlage 2: Europaabteilungen in den Bundesministerien

Ressort	Org.einheiten		Abteilungsleiter
	Abteilungsebene (Unterabt.- ebene)	Referatsebene
BK	Abt. 5	X	MD Silberberg
BKM		X	Europabeauftragter MR Möwes
BPA		X
AA	Abt. E	X (in versch. Abt.)	MD Dr. Cuntz und Staatsminister für Europa Hans Martin Bury
BMI	tw. Abt. V und M	X (in versch. Abt.)	Abt. V: MD Dr. Henkel Abt. M: MD Dr. Lehngut
BMJ	Abt. E	X (in versch. Abt.)	MDg Oehler
BMF	Abt. E	X (in versch. Abt.)	MD’in Selz
BMWA	Abt. X	X (in versch. Abt.)	MD Koberski
BMVEL	Abt. 6	X (in versch. Abt.)
BMVg
BMFSFJ		X (in versch. Abt.)	Europabeauftragter Christoph Linzbach
BMGS	Abt. E	X	MD’in Weber-Mosdorf
BMVBW		X (in versch. Abt.)
BMU	UA G2	X (in versch. Abt.)	MD Dr. Hendrik Vygen
BMBF	Abt. 1	X (in versch. Abt.)	MDg Dr. Herbert Deihl
BMZ	UA 30	X	UAL MDg Hinrichs

Quelle: CvD beim BPA (jens.alberts@bpa.bund.de), 02.12.2004

Abkürzungsverzeichnis:

[1][1] Das Bonmot ist in aller Munde. Es findet sich in seriösen Nachrichtenmagazinen ebenso wieder, wie auf der Webseite der Deutschen Botschaft Moskau (vgl. http://www.deutschebotschaft-moskau.ru/ru/bibliothek/internationale-politik/1998-07/article04.html). Generell kann der Ruf Kissingers nach einem mit allen Befugnissen ausgestatteten Sprecher europäischer Außenpolitik als authentisch angenommen werden: Er ist, wenn man so will, einer der Väter des Gedankens eines Europäischen Außenministers. Erhebliche Zweifel dürfen aber angebracht sein an der Authentizität von Zitaten, die das Bonmot (immer ohne Erstquellenangabe) in direkter Rede wiedergeben.

[2][2] Diese Zahl bezieht sich auf die Bevölkerung der EU-25 nach dem 1. Mai 2004.

[3][3] Die Süddeutsche Zeitung zitiert Giscard hier aus seiner Rede vor der dritten Plenartagung des Konvents am 15./16. April 2002. Im Protokoll der Sitzung findet sich die Passage nicht.

[4][4] Der Außenminister soll in seiner Person unter einem „Doppelhut“ beide Prinzipien des Mehrebenensystems Europäische Union vereinen: Das zwischenstaatliche mit dem supranationalen. Indem er mal das eine, mal das andere vertritt, wird erstmals durch eine Person das gesamte Spektrum der EU-Außenpolitik abgedeckt.

[5][5] Diese Einschätzung kontrastiert scharf mit der geringen Anzahl von Veröffentlichungen, die den Außenminister zu ihrem zentralen Thema machen: Von 298 Beiträgen, die in 2 Nachträgen zur Auswahlbibliografie zum EU-Konvent der Bundestags-Bibliothek verzeichnet sind, beschäftigt sich kein einziger ausschließlich mit Artikel 27 EVE und seinen Auswirkungen.

[6][6] Zur Internetseite des Konventes: http://european-convention.eu.int/bienvenue.asp?lang=DE. Es muss darauf verwiesen werden, dass selbst die ausführliche Dokumentation des Konventes nicht immer vollständig ist und deshalb auch auf andere Protokolle oder Zeitungsartikel zurückgegriffen wurde.

[7][7] Die dänische Ratspräsidentschaft 2/2002: http://www.eu2002.dk/main/, die griechische Ratspräsidentschaft 1/2003: http://www.eu2003.gr/en/cat/0/index.asp und die italienische Ratspräsidentschaft http://www.euitaly2003.it/EN/

[8][8] Die systematische Suche nach Aufsätzen zum Thema wurde dabei bis einschließlich Februar 2004 durchgeführt. Jüngere Aufsätze werden nicht berücksichtigt.

[9][9] Dieser Ansatz neigt am ehesten dem sozialkonstruktivistischen Institutionalismus zu (vgl. neben Manners 2003 [hier aus: http://www.ciaonet.org/wps/mai03/mai03.pdf ] auch Tonra 2003 u. Harnisch 2002, 3 u. 32-34).

[10][10] „Der hier verwendete Begriff der Handlungsfähigkeit … bezieht sich allein auf durchsetzungsfähige Handlungsmöglichkeiten“ (Brückner 1999, 9).

[11][11] Als letztes Standardwerk ist zu nennen: Schwarz, Hans-Peter (Hrsg.) 1976: Handbuch der deutschen Außenpolitik, München

[12][12] Ausführlich dargestellt ist dieser Aspekt bei Cooper (2002), Kagan (2003) und Coopers Antwort auf Kagan (2003).

[13][13] Europäische Politische Zusammenarbeit

[14][14] Zur Einführung in die Geschichte der EU s. Weidenfeld 2002 u. Pfetsch 2001

[15][15] Im August 1954 kam das Aus für die Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) und die Europäische Politische Gemeinschaft (EPG) der sechs Gründerstaaten Frankreich, Deutschland, Italien, Niederlande, Luxemburg und Belgien. Schon damals waren eine europäische Verfassung und eine gemeinsame Europäische Armee geplant. Nach Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) 1957 scheiterte im April 1962 auch der nächste Versuch einer Europäischen Politischen Union (EPU). Für einen detaillierten Überblick siehe Röper 2003.

[16][16] Erste gemeinsame Projekte der politischen Zusammenarbeit waren die gemeinsame Vorbereitung der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), die Helsinki-Schlussakte der KSZE und gemeinsame Stellungnahmen zur Invasion Afghanistans durch die Sowjetunion 1979, zur Polenkrise und der Absetzung des Schahs im Iran. Der Genscher-Colombo-Plan war 1981 Vorläufer der Europäischen Akte (EEA), die 1986 erstmals die EPZ auf eine vertragliche Grundlage stellt. Die EEA trat am 1. Juli 1987 in Kraft. Sie formalisierte in den Bestimmungen zur EPZ (Art. 30) die bisherige Praxis.

[17][17] Die erste Säule war die Europäische Gemeinschaft (EWG, EGKS, Euratom), die dritte Säule die Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik (ZIJP), das Dach der EU-Vertrag.

[18][18] Im Maastricht-Vertrag wird in Artikel 13 die Bestimmung der GASP-Leitlinien bei Fragen mit verteidigungspolitischen Bezügen dem Europäischen Rat zugeschrieben. Die WEU (Westeuropäische Union) wird darum ersucht, „Entscheidungen und Aktionen der Union, die verteidigungspolitische Bezüge haben, auszuarbeiten und durchzuführen“ (Art. J4, 2). Der Nizza-Vertrag konkretisiert die gemeinsame Verteidigungspolitik in Artikel 17.

[19][19] Als „vergemeinschaftet“ bezeichnet werden alle Bereiche, die von der EU suprastaatlich kontrolliert werden, z.B. Währung, Handel, Landwirtschaft. Im Gegensatz dazu stehen die „zwischenstaatlichen“ oder „intergouvernementalen“ Bereiche, bei denen die Mitgliedsländer ihre souveränen Rechte behalten und sich in Einzelfallentscheidungen auf gemeinsame Vorgehen einigen, wie z.B. die Verteidigung.

[20][20] Nach Nizza bestehend aus den Staats- oder Regierungschefs der Mitgliedstaaten und ihrem Außenminister, dem Präsidenten der EU-Kommission und einem weiteren Kommissionsmitglied.

[21][21] Seine Amtsantrittsrede ist hier nachzulesen: http://www.dgap.org/IP/ip9911/solana181099.htm vom 12.03.2004

[22][22] Die Verwaltung des Generalsekretariats des Rates leitet Solanas Stellvertreter Pierre de Boissieu (Hafner 2001, 11).

[23][23] Vgl. http://ue.eu.int/Pesc/default.asp?lang=de vom 13.03.2004

[24][24] Vgl. http://europa.eu.int/eur-lex/de/treaties/dat/amsterdam.html#0001010001 vom 06.03.2004

[25][25] Dadurch konnte er sich auf Langfristaufgaben konzentrieren, wie zum Beispiel die Erstellung seines Strategiepapiers: http://ue.eu.int/solana/docs/031208ESSIIDE.pdf

[26][26] Das Papier beruht auf einem Entwurf von Robert Cooper. Es wurde, anders als der Verfassungsentwurf, im Dezember 2003 vom Europäischen Rat in Brüssel verabschiedet. Zu finden ist es hier: http://ue.eu.int/solana/docs/031208ESSIIDE.pdf vom 14.03.2004

[27][27] Eine Studie zur Ausweitung der Macht der Kommission durch ihre ökonomische Kontrolle siehe: Gegout 2003.

[28][28] Vgl. http://europa.eu.int/comm/dgs/external_relations/general/mission_en.htm vom 24.02.2004

[29][29] Gemeint sind hier die im nächsten Punkt aufgeführten Kommissare.

[30][30] In der Kommissionsperiode 1999 - 2004

[31][31] Nielson war außerdem Chef der Politikentwicklungsabteilung, „thus creating an area of grey between Patten and Nielson over where management and policy development start and Stopp“ (Duke 2003, 5).

[32][32] Die vertragliche Genese im Sinne dieser Arbeit beginnt dabei mit dem sog. Amsterdam-Vertrag über die Reform der GASP im Vertrag über die Gründung einer Europäischen Union (EUV) von 1999, in dem mit dem Amt des Hohen Vertreters der EU für die GASP einer der Vorläufer des Außenministers der Union eingeführt wurde.

[33][33] Zu den Bestimmungen über den Hohen Vertreter s. Kapitel A.1.2 dieser Arbeit.

[34][34] Was Brückner (1999, 7) für die EU-Kommission aussagt, gilt analog auch für den Außenminister: „Sie wird versuchen, ihre Aufgaben zu erfüllen, die hierfür notwendigen formalen Rechte zu bewahren bzw. zu erweitern und sich Handlungsmöglichkeiten zu eröffnen, die sie unabhängiger von der Übertragung vertraglicher Kompetenzen und den Restriktionen des komplizierten Verhandlungs- und Entscheidungssystems werden läßt.“

[35][35] Cooper ist der Leiter der Generaldirektion E – Außenwirtschaftsbeziehungen und GASP – im Rat der Europäischen Union.

[36][36] Dazu mehr Informationen bei: Weidenfeld 1998.

[37][37] Gemeint sind hier die Reibungsverluste zwischen den vergemeinschafteten und den zwischenstaatlichen Verfahren.

[38][38] Ausführlich dargestellt in: http://www.europarl.eu.int/igc1996/fiches/fiche24_en.htm vom 15.03.2004

[39][39] Der Amsterdam-Vertrag trat am 1. Mai 1999 in Kraft, am 3./4. Juni 1999 wird Javier Solana vom Europäischen Rat in Köln als Hoher Vertreter für die GASP gewählt.

[40][40] Fischer ließ bereits zum Amtsantritt verlauten, er wolle sein Amt überflüssig machen – indem Außenpolitik künftig supranational auf EU-Ebene stattfindet.

[41][41] Vom Autor kursiv gesetzt.

[42][42] Zuerst in einem Redebeitrag auf der Plenartagung des Konventes am 15./16. April 2002 (vgl. Bolesch 2002), anschließend in zahlreichen Dokumenten des Konventssekretariates (u.a. CONV 307/02, 385/02 und 459/02).

[43][43] Vgl. Liste auf http://www.iiea.com/futeuro/overall_pres.pdf vom 05.03.2004

[44][44] Glotz wurde als Deutscher Regierungsvertreter im November 2002 von Bundesaußenminister Joschka Fischer abgelöst.

[45][45] Brok weiter: „der eine besondere Legitimationsbindung zum Rat hat, weil natürlich die Außen- und Sicherheitspolitik nicht zu 100% allein mit der Gemeinschaftsmethode bewältigt werden kann. Dieser kann eine gemeinsame Analyse und gemeinsame Vorschläge unterbreiten. Aber das ist genau der Unterschied zur Gemeinschaftsmethode: Es geht nicht um ein Initiativmonopol auf Seiten der Kommission, sondern es müssen auch Initiativen von Seiten der Mitgliedstaaten möglich sein.“ http://www.europarl.eu.int/europe2004/textes/verbatim_020711.htm vom 25.02.2004

[46][46] Glotz hat mich in einer Email ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht, dass auch er nicht der Urheber der Doppelhutidee war. Diese sei vielmehr vom Referat EUKS (Europäisches Verfassungskonventssekretariat) im Auswärtigen Amt entwickelt worden.

[47][47] Glotz: „Ich meine, er müsste drei Elemente haben. Erstens, dass, was Patten hat, also die Generaldirektion der Kommission, die mit Außenbeziehungen befasst ist. Zweitens, eine eigenständige außenpolitische Einheit, die aus den Leuten besteht, die mit Außenpolitik im Ratssekretariat umgehen, und entsandten Diplomaten aus den Außenministerien der Mitgliedstaaten. Das wäre allerdings eine Arbeitseinheit, die sozusagen in Verantwortung des Rats tätig wäre. Drittens, die funktionierenden Außenvertretungen, die dem Doppelhut berichten, und dabei sollten die Kommissionsdelegationen in EU-Delegationen umgewandelt werden.

Das heißt, wir glauben, wir brauchen in der Tat eine Figur, die eine doppelte Funktion hat, die einerseits Kommissar ist, aber auch im Vertrauen und im Auftrag des Rates in den außenpolitischen Fragen handelt, weil ich einige wichtige Mitgliedstaaten sehe, die in der Tat nicht bereit sein werden, diesen Hohen Repräsentanten einfach als Kommissar einzuordnen wie alle anderen Kommissare. Insofern wäre der Doppelhut eine Kompromissmöglichkeit, die uns jetzt die Möglichkeit gäbe, zwar nicht eine vollständige Vergemeinschaftung der Außenpolitik zustande zu bringen, wie wir Deutschen sie in langer Frist für sinnvoll halten würden, aber doch einen deutlichen Schritt nach vorne zu machen über die Verbesserung hinaus, die der Hohe Repräsentant und Solana jetzt schon gebracht haben!“ http://www.europarl.eu.int/europe2004/textes/verbatim_020711.htm vom 25.02.2004

[48][48] Der Inhalt der Initiative: Ein „Europäischer Außenminister“, der sowohl dem Rat als auch der Kommission angehören soll („Doppelhut“), soll den Vorsitz im Rat Auswärtige Angelegenheiten führen und dort ein

Initiativrecht erhalten. Im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik soll generell das Prinzip der qualifizierten Mehrheit gelten, mit Ausnahme von militärischen Fragen. Administrativ soll der EU-Außenminister über einen eigenen diplomatischen Dienst der EU verfügen können.

[49][49] Vgl. Informal European Council: Presidency Press Conference: http://www.eu2003.gr/en/articles/2003/4/16/2532/ vom 05.03.2004

[50][50] Vgl. CONV 685/03 vom 23. April 2003: „Entwurf der Artikel des Verfassungsvertrags, die das außenpolitische Handeln betreffen“

[51][51] Diese Tabelle fasst die Ergebnisse der Tabellen in CONV 685/03, 9-11 zusammen.

[52][52] „Es ist nicht gelungen, ein knappes und übersichtliches Verfassungsdokument zu erarbeiten, dessen erster Teil – wie ursprünglich anvisiert – ausreicht, um dem Bürger ein geschlossenes Bild der EU als Verfassung zu vermitteln,“ urteilen Emmanouilidis et al. (2003, 28).

[53][53] Europäischer Rat: Art. I-20, 21, Ministerrat: Art. I-22, 23, Kommission: Art. I-25, 26

[54][54] Weitere Erwähnungen des Außenministers in den Finanzbestimmungen oder seine Rolle bei der Anwendung der Solidaritätsklausel wurden hier zugunsten einer bessern Übersichtlichkeit vernachlässigt.

[55][55] Insgesamt 6 Nominierungen waren nicht explizit, sondern Teil einer Aufzählung, etwa: „Die Präsidenten der Kommission, des Parlamentes und des Europäischen Rates.“ Für dieses Beispiel gab es insgesamt 3 Wertungen.

[56][56] Dazu zählen die Präsidenten des Wirtschafts- u. Sozialausschusses, der EURO-Gruppe, des Europäischen Gerichtshofes, des Rechnungshofes, der Europäischen Zentralbank und des Ausschusses der Regionen.

[57][57] In allen anderen Ratsformationen rotiert der Vorsitz.

[58][58] In Angelegenheiten der GASP übernimmt der Präsident des Europäischen Rates die Außenvertretung der Union, „unbeschadet der Zuständigkeiten des Außenministers der Union“ (Art. I-21).

[59][59] Sowie nach der Einrichtung eines Europäischen Auswärtigen Dienstes, wie sie in der entsprechenden Erklärung in Teil IV vorgeschlagen wird (CONV 850/03, S. 239), die Leitung desselben.

[60][60] Risse hält die Rolle des Außenministers in Fragen der GASP damit für vergleichbar zu der Rolle der Kommission als „Hüterin der Verträge“ (Risse 2003, 9). Durch seine im Verfassungsvertrag verankerten Aufgaben kann der Außenminister „unilaterales Verhalten der Mitgliedstaaten zumindest über eine Strategie des Anprangerns und Beschämens“ in die Schranken weisen (Risse 2003, 10).

[61][61] Hier und im Folgenden vom Autor kursiv gesetzt, um die Aufgabenverteilung zu verdeutlichen.

[62][62] Es besteht aus den Leitern der politischen Abteilungen der nationalen Außenministerien.

[63][63] Die Durchführung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wird geregelt in den Artikeln III-195 bis III-209 EVE.

[64][64] Für eine ausführliche Problematisierung dieses Themas vgl. Duke 2003.

[65][65] Besonderes Gewicht bekommen die vielen Kompetenzen des Außenministers auch durch die veränderten Vertragsgrundlagen der GASP. So wird die Union etwa in Art. III-204 EVE (redundant: Art. III-225 EVE) dazu ermächtigt, die GASP betreffende „Übereinkünfte mit einem oder mehreren Staaten oder internationalen Organisationen“ zu schließen (CONV 850/03, S. 159). Voraussetzung für die ausschließliche Zuständigkeit der Union in diesem Bereich ist aber ein Rechtsakt des Ministerrates (Art. III-227 EVE).

[66][66] Online als pdf-File verfügbar: http://www.iep-berlin.de/publik/integration/heft-4-03/ vom 17.03.2004

[67][67] CIG steht hier für Conference Intergouvernemental, die Regierungskonferenzen, die zwischen den „EU-Gipfeln“ (dem Europäischen Rat) diese vorbereiten. CIG 45/03 ist ein Vermerk des (italienischen) Vorsitzes der CIG für die Delegationen über offene Fragen den Außenminister der Union betreffend.

[68][68] Vorgestellt am 27. Juni 2003 in Brüssel, hier dokumentiert in: Internationale Politik 9/2003, S. 121, als pdf-File zu beziehen unter: http://www.euitaly2003.it/NR/rdonlyres/1745E17F-2384-4ACC-A2E6-6E5EFBF2AED6/0/ProgrammaPresidenza_de.pdf vom 05.03.2004

[69][69] In seiner Regierungserklärung zu den Ergebnissen des Europäischen Rates in Thessaloniki vom 19. und 20. Juni 2003 vor dem Deutschen Bundestag am 26. Juni 2003 in Berlin.

[70][70] Cameron diagnostiziert in der Außenpolitik der EU eine pathologische Vielstimmigkeit: „Als Mensch wäre die GASP längst in die Klapsmühle gesperrt worden und Ärzte würden Vermutungen anstellen darüber, wie sie so lange überleben konnte mit einer so tief gespaltenen Persönlichkeit. Ihre Schizophrenie war von Geburt an vorbestimmt und verschlimmerte sich, als der Hohe Vertreter hinzu kam“ (Cameron 2002, 13).

[71][71] Michael Köhler, stv. Europäischer Korrespondent der EU-Kommission in: EU-Nachrichten Themenheft Nr. 2, 2002

[72][72] Titel einer Tagung der Europäischen Kommission am 05.02.2001, siehe: http://europa.eu.int/comm/external_relations/cfsp/conf/05_02_01.htm

[73][73] Hier: Die zentralen Behörden der EU gegenüber den Ländern stärkende Zielsetzung.

[74][74] Henry Kissinger; zitiert in: Business Week, 5. Mai 1997 [http://www.usaengage.org/archives/news/970505bw.html].

[75][75] Zur deutschen Version vgl. Gasteyger 2001, S. 284

[76][76] Das Königreich Dänemark sah sich durch die in der Einheitlichen Europäischen Akte 1986 (EEA) vereinbarte Europäische politische Zusammenarbeit in der Außenpolitik zu einer Zusatzerklärung veranlasst, in der es feststellt, dass die EPZ „die Beteiligung Dänemarks an der nordischen Zusammenarbeit im außenpolitischen Bereich nicht berührt“ (Gasteyger 2001, 350).

[77][77] Zu den „Lehren aus dem Irak-Konflikt“ vgl. CONV 685/03, 2.

[78][78] So spielt Risse die Irak-Krise in einem Planspiel unter den Bedingungen des Verfassungsentwurfes kontrafaktisch durch und kommt zu dem Schluss: Die „neuen institutionellen Möglichkeiten des Außenministers wären keine Garantie für den Erfolg europäischer Politik-Koordination“ gewesen (Risse 2003, 10).

[79][79] Giscard hatte auf der Plenartagung des Konvents vom 15./16. April 2002 gefordert, der Außenminister der Union müsse „auf gleicher Augenhöhe mit dem russischen und amerikanischen Außenminister“ verhandeln können (vgl.: http://www.weltpolitik.net/policy-forum/article/1170.html vom 03.03.2004)

[80][80] Einen Überblick zur Theorie der Rollenkonzepte gibt Harnisch 2002, 27-29.

[81][81] Siwert-Probst verweist für diesen Begriff auf Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Grundgesetz Kommentar, Münche, Art. 65, Rand-Nr. 41

[82][82] Aber auch die Organisationsgewalt „erfährt in der Praxis Einschränkungen durch koalitionspolitische Zwänge“ (Siwert-Probst 1998): So hat etwa die FDP seit 1969 die Tradition begründet, dass der kleinere Koalitionspartner das Außenressort bekommt. Diese Tradtion hat Rot-Grün 1998 fortgeführt.

[83][83] So etwa Brandt die Ostpolitik, Schmidt die Außenwirtschaftspolitik oder Kohl die Vereinigungspolitik (vgl. Siwert-Probst 1998).

[84][84] Von Vorteil für den Außenminister wird dabei gewertet, wenn er (wie in den letzten Jahrzehnten in Deutschland Tradition) vom kleineren Koalitionspartner bestimmt wird, da dieser in seiner eigenen Partei und deren Wählern eine unabhängige Machtbasis besitzt.. Kann sich der Kanzler dagegen seinen Außenminister aussuchen, und ist der Kanzler dazu auch noch dessen Parteivorsitzender, fehlt dem Minister diese Unabhängigkeit (vgl. Bierling 38f). Dies war bei Kanzler Adenauer und seinem Außenminister Heinrich von Brentano der Fall (1955-1961).

[85][85] Im Internet hier zu finden: http://www.bundesregierung.de/static/pdf/gobreg.pdf

[86][86] In dieser Arbeit werden die reinen Außenbeziehungen vernachlässigt, die nicht Teil der Außenpolitik sein müssen. Dies sind sie regelmäßig nur dann, wenn sie den gesamtstaatlichen Interessen entsprechen, die vom Kabinett, dem Bundeskanzler und dem AA vorgegeben werden (Andreae 1998, 30).

[87][87] Eine aktuelle Liste der Europaabteilungen der Fachressorts ist zum Vergleich dem Anhang beigefügt.

[88][88] Weiterführende Informationen finden sich bei Andreae, 1998. Vgl. auch Hoyer 1998.

[89][89] Bury ist in der Hierarchie des Auswärtigen Amtes Fischer zwar unterstellt, er genießt als Staatsminister aber eine gewisse Unabhängigkeit: Er ist nicht verbeamtet und als SPD-Abgeordneter im Bundestag stärker legitimiert (vom Volk und von seiner Partei), als etwa die Staatssekretäre, die für gewöhnlich Berufsdiplomaten sind und nicht dem Parlament angehören.

[90][90] Eberwein/Kaiser (1998, 3) sind der Ansicht, dass die Koordinierung der Außenbeziehungen aller Ressorts ganz entscheidend wird“.

[91][91] Der Ausbau der Europa-Abteilungen in den Fachministerien hat auch in den Mitgliedsländern zu einem zunehmenden Bedeutungsverlust der jeweiligen Außenministerien geführt (vgl. Bierling, 45). Eine Reihe von Politikern unter dem Rang des Außenministers kümmert sich dort um Europafragen, ohne den Außenminister selbst dadurch von der Europapolitik zu entbinden. In Belgien etwa war Ministerin Annemie Neyts dem Minister für Auswärtige Angelegenheiten Louis Michel beigeordnet (ebenso Minister Noelle Lenoir in Frankreich), seit 2003 nimmt Staatssekretär Jacques Simonet europäische Aufgaben für Belgien wahr. In Griechenland ist Europa-Minister Anastasios Giannitis Stellvertreter des Außenministers. Die „Europaminister“ Spaniens, Ramón de Miguel y Egea, und Schwedens, Lars Danielsson, sind Staatssekretäre, der Ire Dick Roche Staatsminister beim Premierminister und im Außenministerium. Auch in den Niederlanden (Atzo Nicolai), in Portugal (Carlos Costa Neves) und in Italien (Roberto Antonione) sind für Europa Staatssekretäre zuständig, wobei Italien mit der Organisation des Ratsvorsitzes Rocco Buttiglione betraut hatte, einen „Europa“-Minister ohne eigenen Geschäftsbereich.

[92][92] Er muss für gewöhnlich nicht dem Parlament angehören (Ausnahmen sind Großbritannien, Irland und Malta). In manchen Ländern (z.B. Slowenien, Estland, Slowakei, Frankreich, Luxemburg, Niederlande, Schweden, Portugal) muss er bei Übernahme des Regierungsamtes auf einen Parlamentssitz verzichten oder das Mandat ruhen lassen. Entlassen werden kann der Außenminister fast überall durch den Regierungschef (nicht aber in Italien, Belgien und den Niederlanden), in manchen Ländern auch durch ein Misstrauensvotum des Parlaments. Im Kabinett (Ministerrat) ist der Außenminister gleichberechtigtes Mitglied.

[93][93] Kohabitation meint hier die Zusammenarbeit des franz. Staatspräsidenten mit einer Regierung, die nicht aus seiner Partei gebildet wird.

[94][94] Hier entnommen: Freitag 2001, 11

[95][95] Was sich decken würde mit der Einschätzung, 80 % der Außenpolitik der EU wäre de-facto bereits „ein-stimmig“ (vgl. Risse 2003, 12)

[96][96] Kom 2002 247 endgültig: Mitteilung der Kommission – Ein Projekt für die Europäische Union vom 22.05.2002

[97][97] Hier zitiert nach: Pfetsch, Barbara und Stefan Wehmeier (2001): Sprecher: Kommunikationsleistungen gesellschaftlicher Akteure, in: Jarren, Otfried und Hartmut Weßler (2001): Journalismus – Medien – Öffentlichkeit, Berlin/Zürich, S. 53. Eine erfolgreiche Personalisierung von Politik ist etwa dem deutschen Außenminister Joschka Fischer gelungen, der seit Jahren die Rangliste der beliebtesten Politiker Deutschlands anführt: 76 Prozent Zustimmung im Februar 2004. Quelle: DeutschlandTREND Februar 2004 von Infratest/Dimap, aus: http://www.infratest-dimap.de/politik/deutschlandtrend/dt0402/default.htm vom 06.03.2004.

[98][98] Rittberger sieht abweichend diese Stimme eher im „Amt eines EU-Präsidenten“ verwirklicht (vgl. Rittberger 2003, 29).

[99][99] Auch gegenüber dem Kommissionspräsidenten hat der Außenminister der Union als Vizepräsident der Kommission eine größere Unabhängigkeit, als die anderen Kommissare (und als der deutsche Außenminister vom Kanzler): Als einziger Kommissar wird er nicht vom Kommissionspräsidenten ausgewählt, sondern vom Rat (vgl. Art. I-26/2 u. I-27/1 EVE).

[100][100] Allerdings sollte auch hier die Innenwirkung der Außendarstellung berücksichtigt werden: Wer sich durch den eigenen “Club“ gut und sichtbar vertreten fühlt, neigt weniger schnell zu unilateralem Handeln.

[101][101] UMFA = Unions Minister for Foreign Affairs

[102][102] Hier aus: http://www.notre-europe.asso.fr/fichiers/Policypaper7.pdf vom 14.03.2004

[103][103] Den bisherigen Sprechern der EU scheint es damit zu gehen wie im vorvorigen Jahrhundert Henry James’ Romanheld Christopher Newman in The American (vgl. James 1981): Der neureiche Amerikaner versucht aus persönlichen Motiven Einlass zu erhalten in die alte Welt der französischen Aristokratie (er hat sich in die Tochter des Hauses verliebt). Doch obwohl er alle Voraussetzungen mitbringt (er könnte die Familie aus ihrer Finanzmisere befreien), weist die ihn schließlich ab, weil er kein Mitglied ihrer Kaste ist.

[104][104] Hier zitiert nach Manners 2003, 17..

[105][105] Hier zitiert nach Tonra 2003, 4.

[106][106] Hier zitiert nach Harnisch 2002, 32.

[107][107] Eigene Übersetzung.

[108][108] Zu bedenken ist auch das Phänomen der Vergesellschaftung von Außenpolitik durch neue Mitstreiter wie NGO`s und Internationale Organisationen.

[109][109] Einen guten Überblick über die Anfänge der Außenpolitikforschung gibt Harnisch 2002.

[110][110] Am deutlichsten in den Crawls auf CNN zu sehen, wann immer Javier Solana auftaucht: „The EU’s Foreign Policy Chief.“

[111][111] Dabei ist die Sicht auf die EU als gleichwertiger oder sogar überlegener Partner im System internationaler Beziehungen nicht die einzig denkbare. Filtenborg (2002) sieht die EU als „transitional entity“ , die Internationale Beziehungen schafft, selbst aber nur ein Untersystem dieser Beziehungen bleibt.

[112][112] Mit der Osterweiterung verändert die EU 2004 allein ihre Außengrenzen zum sechsten Mal.

[113][113] Keine dieser Arbeiten konzentriert sich dabei auf die Rolle der leading actors. Dabei wird die „important role of roles“, auf die Marika Lerch hinweist (vgl. Lerch, 2001), zumeist unterschätzt. Beim Blick auf die Akteure im Sinne der führenden Personen gilt auch hier: „There are often too many cooks in the kitchen“ (Cameron 2002, 7).

[114][114] Zu finden in: http://www.people.fas.harvard.edu/~moravcs/library/quiet.pdf vom 13.03.2004. Die EU ist die größte Handelsgemeinschaft der Welt mit einem den USA vergleichbaren Bruttosozialprodukt und sie ist bei weitem der größte Lieferant von Entwicklungshilfe. In Lateinamerika ist die EU Haupthandelspartner von Mercosur und dem Andenpakt, außerdem hat sie Freihandelsvereinbarungen mit Mexiko und Chile geschlossen. Sie ist der größte Einzahler ins Budget der UN, der größte Unterstützer des Kyoto-Klimaschutzabkommens und des Internationalen Gerichtshofes (zu allem vgl. Cameron 2002, 6f). Dass das Gewicht der EU politisch nicht z.B. dem der USA entspricht, wird vor allem mit ihrer militärischen Schwäche erklärt (vgl. Kagan 2003 und die Antwort auf Kagan von Cooper, 2003).

[115][115] Hier aus: http://ue.eu.int/solana/docs/031208ESSIIDE.pdf vom 14.03.2004

[116][116] So war zum Beispiel das vorliegende Modell des Doppelhutes nicht das, was „eine beträchtliche Anzahl von Mitgliedern“ für „die effektivste Lösung“ hielt. Es war die Lösung, die die meisten für am ehesten realisierbar hielten (CONV 459/02, 20).

[117][117] Eine Reihe jüngerer Neo-Institutioneller Theorien (vgl. March/Olsen 1989) erklärt das Handeln von Akteuren in der EU als das Ergebnis der Strukturen, die ihr Handeln selbst geschaffen hat. Auf den Außenminister der Union angewandt hieße das: Zur Beurteilung seines Handlungsspielraums innerhalb des Internationalen Systems müssen die strukturellen Effekte der ihn umgebenden Institutionen mit herangezogen werden. Die Genese seines Amtes wäre als tastende Anpassung an ein verändertes Umfeld zu bewerten, mit unklaren Intentionen der Akteure, die sich auch noch im Laufe der Prozesse verändern. (s. auch das Arbeitspapier von PD Dr. Katharina Holzinger zum Neo-Institutionalismus: http://www.politik.uni-essen.de/veranstaltungen/hol-VL-WiSe03FOL7.pdf vom 10.03.2004).

[118][118] Wo sie aber nur die zwischenstaatliche Hälfte der EU-Außenpolitik vorfanden - Schmalz etwa sah bereits in Solana „Gesicht und Stimme.“ Mit „Telefonnummer“ meinte er allerdings das rund um die Uhr erreichbare „Lagezentrum für Partnerstaaten in Krisenfällen“ (Schmalz 2000, 124). Ebenso Rittberger 2003, 1.

[119][119] Noch steht der Außenminister ziemlich allein da: “The Foreign Minister is going to be appointed without a Ministry to back him or her up, and indeed without a set of embassies in the field” (Hill 2003, 2).

[120][120] „Das Herzstück der täglichen Abstimmung ist das COREU (‘correspondance européenne‘) - ein heißer Draht zwischen Korrespondenten in den Außenministerien aller Mitgliedstaaten, im Generalsekretariat des Rates und in der Europäischen Kommission. Der Austausch erfolgt über verschlüsselte Telegramme“ (EU-Nachrichten Themenheft Nr. 2, 2002/12)

[121][121] Zur Unterscheidung von „Außenbeziehungen“ und „Außenpolitik“ vgl. Andreae 31f.

[122][122] Die Abbildung auf dem Deckblatt dieser Arbeit zeigt das Modell: Gulliver im Lande Liliput

(Deutsches Spielzeugmuseum Sonneberg), hier: http://www.bayern.de/HDBG/hacoguli.htm

[123][123] s. dazu die Äußerungen von Risse und Köhler in Kapitel C.1 dieser Arbeit.

[124][124] In unserem Fall sind die Minister und ihre Stellvertreter die sichtbaren Akteure, vorbereitet aber wurde der „Doppelhut“ und seine Durchsetzung im Konvent vom Referat EUKS unter Leitung von Staatssekretär Dr. Klaus Scharioth. Die ständige Beteiligung hunderter deutscher Beamter an Projekten im Ausland wird häufig allein deshalb nicht Thema in den Medien, weil sich kein befugter Sprecher dazu finden lässt.

[125][125] Seit dem 27. Oktober 1998

[126][126] Beste et. al. 2002, 1

[127][127] Fischers Äußerung muss im Kontext gesehen werden: Deutschland hatte im ersten Halbjahr 1999 die Ratspräsidentschaft, im Juni sollte beim Europäischen Rat in Köln ein „Mr. GASP“ bestimmt werden. Welche Befugnisse der haben würde und wie sein Amt heißen würde, war zu diesem Zeitpunkt noch nicht klar. Sicher ist: Ein europäischer Außenminister wurde als Alternative zum dann favorisierten Modell des Hohen Vertreters für die GASP und Generalsekretärs des Rates diskutiert. Schon 1996 hatte aber z.B. Werner Hoyer (FDP), damaliger Staatsminister für Europa im Auswärtigen Amt, erklärt: „Für einen Mann, der den EU-Außenministern vor die Nase gesetzt würde, sehe ich .. keine Mehrheit“ (Hoyer 1996)

[128][128] Fischer 2000. Mit 39 Seiten im Großdruck eine der kürzesten Veröffentlichungen der Edition Suhrkamp aller Zeiten.

[129][129] Geis 2003

[130][130] Geis 2003

[131][131] F.A.Z. 2003

[132][132] Grossinsky 1998: 1998 stand der damalige SPD-Chef und designierte Finanzminister Lafontaine, vier Jahre später Bundeskanzler Schröder selbst hinter dem Versuch, „die Europa-Abteilung aus dem Auswärtigen Amt herauszubrechen“ (Lohse 2003).

[133][133] Beste et. al. 2002, 1

[134][134] Hacke 2002, 8

[135][135] Was das Außenministerium gern als ganz normalen Vorgang hinstellt, ist in Wirklichkeit eine Ausweitung der Kanzlermacht: Bury war Stellvertreter Fischers im Konvent, er vertritt den Außenminister auf den Sitzungen des Ministerrates und übernimmt das wichtige Amt des deutsch-französischen Koordinators.

[136][136] Bury ist seit dem 22.10.2002 im Amt. Sein Vorgänger war Christoph Zöpel, der Günter Verheugen nachgefolgt war.

[137][137] Beste et.al. 2003, 2

[138][138] Der Spiegel 16/2003

[139][139] Der Spiegel 32/2003

[140][140] Bis zum 1. November 2004 stellt Deutschland mit der Grünen Finanzkommissarin Michaele Schreyer und mit Erweiterungskommissar Günter Verheugen (SPD) noch zwei Kommissare.

[141][141] Kellner 2003

[142][142] Cohn-Bendit, 2003

[143][143] Die Welt, 29.11.2003, S. 2

[144][144] Geis 2003

[145][145] Verheugen 2003

[146][146] Beste et.al. 2002, 4

[147][147] Buchsteiner 1999

[148][148] Der Spiegel 21/2003

[149][149] Schuller 2003

[150][150] Verheugen 2003